Szuverenitás: fogalma, helyzete Magyarországon

Azt már itt az elején tisztázzuk: a szuverenitás (legyen az népszuverenitás, jogszuverenitás, az állam belső és külső szuverenitása) valóban védendő érték, de ennek az új törvénynek és ennek az új hivatalnak semmi köze ezekhez. Nem véd semmiféle méltánylandó szuverenitást, emellett nem a közjót,  hanem az autokratikus hatalom önvédelmét szolgálja, ezért nevezik kritikusai – köztük a Magyar Helsinki Bizottság és más civil szervezetek – önkényvédelmi törvénynek és önkényvédelmi hivatalnak. 

Az Európa Tanács emberi jogi biztosa is azért bírálta már a készülő szabályozást, mert „annyira tág, hogy az életbe lépése után létrejövő Szuverenitásvédelmi Hivatalt fegyverként lehetne használni bárki ellen, akit ellenségnek tekintenek”. A kormányfői javaslatra kinevezett vezetővel felálló hivatalnak „korlátlan jogköre lenne [azóta már van!], hogy érzékeny adatokat és magánjellegű információkat kérjen be bárkitől felügyelet és bármiféle jogorvoslati lehetőség nélkül”.

Mit jelent a szuverenitás?

Ha egyetlen szóval akarjuk megadni a szuverenitás általános jelentését, akkor az a főhatalom, leggyakrabban az állami főhatalom. Ezzel együtt a kifejezés tartalma állandó viták tárgya. A szuverenitás fogalmába leginkább a főhatalom birtokosa (alanya), a főhatalom eredete, jellemzői, működésével, korlátozásával kapcsolatos problémák értendők bele. 

Régóta ott van a jog és a politika szótárában is, de míg előbbi a hatalom jogi szabályozását hangsúlyozza, utóbbi a hatalomra vonatkozó tényeket. 

Manapság legtöbbször Karl Schmitt német jogfilozófust idézik a témáról: a főhatalom birtokosa, a „szuverén az, aki a kivételes állapotról dönt”. Eszerint az egyszerű teszt szerint ez Magyarországon a kormány és az azt vezető miniszterelnök.

A szuverenitás fogalmának története

Magát a jelenséget értelemszerűen már az ókorban ismerték, és a népességen és a felségterületen túl az állam egyik meghatározó fogalmi elemének tekintették. Vagyis már akkor tudták, hogy főhatalom nélkül nem beszélhetünk államról, és alapkérdésnek számít kié is ez a főhatalom. Míg például a köztársasági Rómában formailag a populus romanusé, a római népé, addig a császárkori Rómában a császáré volt a summa potestas, akkor már ő gyakorolta alattvalói felett a legmagasabb, abszolút és örökös hatalmat. 

Maga a szuverenitás kifejezés egy XVI. századi jogász, a francia Jean Bodin leleménye. Ő latinizálta a korábbi előzményeket (superanus, souveraineté). De nem is mint nyelvújító fontos. Ő az, aki először leírta és elméleti keretet adott a szuverenitás jelenségének.  

Sikerült igazolnia, hogy bármely állami rend feltétele olyan központi tekintély létezése, amely a hatalommal ténylegesen rendelkezik. Katalógusát is összeállította a szuverén (ő az a személy, aki a főhatalom birtokosa) uralmi jogosítványainak. Szerinte a legfontosabb az általános törvényhozási jogkör, amiből következik minden további: a hadüzenet és békekötés, a legmagasabb tisztviselők kinevezése és elmozdítása, a legmagasabb rangúak elítéléséről való döntés, az adók kivetése és elengedése, kegyelmezések és felmentések, a pénzkibocsátás és a hűségeskü megkövetelése.

Mint látható, ebből egy király, egy uralkodó ideálisnak tekintett hatalmi mintája rajzolódik ki. Bodin a vallásháborúk korában és a kora újkorban élt, amikor a monarchia minél teljesebb, minél korlátlanabb főhatalmához modernizációs és normalizációs reményeket kötöttek. A királyt, a királyi hatalmat az általános béke és nyugalom biztosítékénak tekintették. Bodin állameszménye ezzel együtt sem az önkényes vagy zsarnoki monarchia. Nem totális uralomról ír, uralkodói teljhatalmat szeretne, de nem tekinti azt korlátlannak, sokkal inkább jogilag kötöttnek. Még az uralkodót, a hatalommal ténylegesen rendelkező központi tekintélyt is korlátozzák, önkényének gátat szabnak a jogi keretek, köztük az alkotmány, a szerződések és az emberi jogok elméleti előzményeinek tekinthető isteni jog vagy természetjog. 

Az állami gyakorlatban a szuverenitás a harmincéves háború (1618–1648) után öltött határozott alakot. Kifelé a többi államhoz képest függetlenséget, befelé a kormányzottakhoz (alattvalókhoz) képest pedig a főhatalom teljes birtoklását jelentette.

Thomas Hobbes angol filozófus ezek után írta le az abszolutista hatalomgyakorlás ideális működését. Bodinhez képest ő ugyan kívánatosnak tekintette fokozni a szuverén uralom ellenállhatatlanságát (a király sakkfugurákként bánhat alattvalóival), ám az alattvalói engedelmességet ezzel együtt is Hobbes csak addig tekintette elvárhatónak, amíg a szuverén biztosítani tudja a békét, jólétet és biztonságot.

A kormányzottaknak a Hobbesnál még csak halványan megjelenő ellenállási joga Samuel von Pufendorfnál és különösen John Locke-nál már sokkal hangsúlyosabbá válik. Mint kívánatos szuverenitási minta az abszolút monarchia helyét a XVII. századtól kezdve mindinkább az alkotmányos monarchia vette át.

Újabb fordulatot a felvilágosodás hozott, amikor – leginkább J.-J. Rousseau nyomán – megjelent a népszuverenitás eszménye. Eszerint optimális esetben a nép és a szuverén ugyanaz. Mindez majd az amerikai alkotmányos joganyag és a francia Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata révén vált valóságos uralmi mintává. Mára a népszuverenitás alapelvét a demokráciák magukévá tették, és még a diktatúrák meg autokráciák is igyekeznek színleg ezzel takargatni valóságos természetüket.   

A szuverenitás fogalma napjainkban

Korunkban a szuverenitásnak az alábbi megjelenési formáiról beszélnek leginkább:

• népszuverenitás
• jogszuverenitás
• állami szuverenitás

A népszuverenitás értelmében a főhatalom forrása, alanya, hordozója a nép. Ez azonban nem jelent (vagy csak kivételes esetekben jelent) közvetlen hatalomgyakorlást, pl. kormányzást vagy jogalkotást. Viszont alkotmányos demokráciákban elvileg a népé az alkotmányozó hatalom, ő határozza meg a politikai közösség alapvető normáit. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a nép írna vagy módosítaná az alkotmányt (bár több helyen is népszavazással erősítik meg az alkotmány változásait). A nép legfőbb hatalma az alkotmányt megelőző hatalom, nem pedig az azt megalkotó hatalom. Vagyis a nép ad felhatalmazást választás útján az alkotmányozásra. Immanuel Kant szerint de jure ugyan a nép a szuverén, ám de facto a törvényhozást birtokló testület, a parlament gyakorolja a szuverenitást.

Két példa arra, hogyan oldották meg ezt a magyar alkotmányszövegekben. A sztálini típusú magyar alkotmány deklarálta, hogy „a Magyar Népköztársaságban minden hatalom a dolgozó népé”. A mostani Alaptörvény szerint pedig „a közhatalom forrása a nép. A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.” Az első bizonyosan írott malaszt maradt, és a második is csak döntő körülmények figyelembe vétele nélkül tekinthető igaznak. 

A jogszuverenitás létét sok jogtudós elutasítja, mivel szerintük nincsen olyan jog, ami a tételes hatályos joganyagtól függetlenül létezne. Úgy érvelnek, hogy a jog már azért sem lehet a szuverenitás feltétele, mert az valójában a népszuverenitás, a szuverén nép akaratának kifejeződése és következménye.

Ehhez a tételes joghoz ragaszkodó (jogpozitivista) megközelítéshez képest a természetjogi megközelítés, amely valóságosaknak és egyetemeseknek ismeri el az emberi jogokat, sőt elsőbbséget biztosít nekik, a népszuverenitás és állami szuverenitás elé helyezi a jogszuverenitást. A Magyar Helsinki Bizottság szerint is léteznek olyan jogelvek és értékek, amelyeket a legtitim főhatalom sem sérthet meg. Még többségi támogatás ellenére sem fogadható el a despotikus hatalomgyakorlás. Ideális esetben az alkotmányos demokráciában a joguralom és a népuralom kéz a kézben jár.

Az állami szuverenitás ugyan egységes fogalomnak tekinthető, mégis két oldala van. A belső oldal „az államnak azt a képességét jelenti, hogy önállóan határozza meg és tartja fenn belső állami-jogi rendjét, továbbá főhatalmat gyakorol a területén lévő természetes és jogi személyek, valamint dolgok felett”. A szuverenitás külső oldala szerint „az állam független, vagyis minden idegen hatalomtól szabad és önálló államisággal rendelkezik, továbbá tekintet nélkül tényleges gazdasági vagy katonai erejére és helyzetére, a nemzetközi életben – a nemzetközi jog alanyaként – az egyenlőség alapján vesz részt”. 

Mint a fentiekből is látható, nem tudni, hogy a kormányerő mégis miféle szuverenitásra gondolhatott, amikor megalkotta a „szuverenitásvédelmi törvényt”. És maga a törvényszöveg sem igazít el bennünket, mert számos jogszabállyal ellentétben itt nincsenek tisztázva az alapfogalmak, így maga a szuverenitás kifejezés sincs értelmezve. 

Hogyan jelenik meg a szuverén egyenlőség a nemzetközi jog rendszerében? 

A szuverén egyenlőség a nemzetközi jogrend egyik legfontosabb alapelve. Kardos Gábor jogász professzor szerint „a szuverenitás lényege, hogy az állam, más államnak nemzetközi jogilag nem alárendelt, és joga van arra, hogy – autonóm módon eljárva – államterülete fölött területi és állampolgárai felett személyi főhatalmat gyakoroljon, továbbá nemzetközi kapcsolatokra lépjen”.

Ez az egyenlőség azonban nemzetközi jogi egyenlőség, tehát formális. Nemzetközi jogi értelemben minden állam főhatalma, jogai és kötelezettségei egyenlőek ugyan, de a nagyobb és erősebb államok akarata jobban érvényesül a gyakorlatban, mint a kisebbeké és gyengébbeké. Ennek látványos példája az ENSZ működése, ahol a fontos döntéseket nem a minden tagállamot magába foglaló Közgyűlés, hanem a Biztonsági Tanács hozza. Ebben eleve csak 15 tagállam képviselteti magát, 10-et közülük évről-évre választanak, míg az öt állandó tag (Egyesült Államok, Egyesült Királyság, Franciaország, Kína, Oroszország) egyenesen vétójoggal is rendelkezik. De még az egyébként példamutatóan működő EU-ban is bizonyos szavazásoknál számít a tagállamok népességszáma, igaz, a kisebb tagállamokat jelentősen kompenzálják.

Ezzel együtt az államok külső szuverenitásának része, hogy minden állam maga dönt arról, hogy melyik – önmagát államnak tekintő – entitással lép kapcsolatba, alakít vele szövetséget.

A szakirodalom az 1648-as vesztfáliai békét tekinti fordulópontnak a szuverén államok közötti viszonyok szabályozásában.  „Az új nemzetközi rend az államok nem hierarchikus, horizontális együttélésén, egymás egyenlőkénti elismerésén és a pacta sunt servanda [a megállapodásokat teljesíteni kell] alapvető jogelvén alapult. A nemzetközi jog kizárólagos alanyai és a nemzetközi kapcsolatok egyedüli szereplői az államok voltak, amelyek a háborúindítás – az uralkodók végső érve – jogának birtokában terjeszthették ki területi szuverenitásukat” – írja Kardos Gábor.

Az ENSZ Alapokmánya jelentette ki 1945-ben, hogy a szervezet valamennyi tag szuverén egyenlőségének elvén alapszik. Eszerint  a szuverenitás két legfontosabb eleme a területi épség és a politikai függetlenség. Az ENSZ Közgyűlés pedig 1970-ben fogadott el egy határozatot, amely a szuverén egyenlőség tartalmát így foglalta össze:

• az államok jogilag egyenlőek,
• minden állam rendelkezik a szuverenitásból eredő jogok teljességével,
• minden állam köteles tiszteletben tartani más államok jogalanyiságát,
• az állam területi épsége és politikai függetlensége sérthetetlen,
• minden állam joga, hogy szabadon válassza meg és fejlessze politikai, társadalmi, gazdasági és kulturális rendszerét,
• minden állam köteles jóhiszeműen és teljesen eleget tenni nemzetközi kötelezettségeinek és békében élni más államokkal.

Magyarország szuverén ország. Békében él más országokkal. Habár vannak nyugtalanító jelei annak, hogy a magyar kormányerő nem a jelenlegi szövetségek erősítésén, hanem új szövetségek létrehozásán munkálkodik diktatúrákkal (Oroszország, Kína, „türk államok” stb.), Magyarország az ENSZ, az Európa Tanács, az Európai Unió, a NATO és más nemzetközi együttműködések tagállamaként érdemi részese a nemzetközi döntéshozatali folyamatoknak, élvezi a szövetségi rendszerek nyújtotta előnyöket.

Szuverenitás és Magyarország: mi a helyzet itthon?

A népszuverenitás csak formálisan valósul meg Magyarországon. Ezért nevezi az Európai Parlament választásos autokráciának a jelenlegi magyar politikai rendszert.

Az Alaptörvény szerint „a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja”. Igen, rendszeres időközönként valóban választásokat tartanak, amelyek újra és újra felhatalmazást adnak a kormányerőnek a főhatalomhoz. Ez a gyakorlatban azonban nem szabad és nem tisztességes „választásokat” jelent. A választási rendszer, a politikai rendszer és a médiahelyzet a kormányerő javára van végletesen eltorzítva. A politikai versengés feltételei tisztességtelenek, és a választópolgár (a nép) nem tud tájékozott döntést hozni. Népszavazásra pedig de facto csak akkor van lehetőség, ha az a kormánypárt érdekét szolgálja, legalábbis nem veszélyezteti.

A jogszuverenitás is csak formálisan létezik nálunk. Valójában ma alig vannak olyan jogelvek és értékek, amelyeket a főhatalom sem sérthet meg, tekintve, hogy nincsenek intézményes garanciái a jogvédelemnek. Ezért a hatalomgyakorlás autokratikus jellegű, amelyben a jog vitás helyzetekben a hatalom eszköze, nem pedig korláta. Fentebb azt írtuk, hogy „ideális esetben az alkotmányos demokráciában a joguralom és a népuralom kéz a kézben jár”. Nálunk az autokráciának nincs szüksége sem szilárd jogra, sem cselekvőképes népre, sőt, kihívást, veszélyt lát bennük.

A belső állami szuverenitás szinte tankönyvi módon valósul meg Magyarországon. Ezek szerint a szuverén itt minden jog forrása, de az őt nem köti. Nem kell sem az általa alkotott, sem az örökölt jogra tekintettel lennie, bármikor el is térhet ezektől. Mindenki más kötve van a joghoz, egyedül a főhatalom birtokosa jelent ez alól kivételt. A jogalkalmazó szerveknek utasításokat adhat, ami által akár azt is elérheti, hogy a jogtól eltérő döntések szülessenek. Minden kompetenciát bármikor magához vonhat, és így a hatalmat osztatlanul a kezében tartja. Az összes más kezében lévő államhatalom a szuverén által delegált hatalom. Bár alatta lehetnek kompetenciával rendelkező szervek, de maga a szuverén az összes hatalmi szerv fölött áll. Szuverenitása feltétlen és gyakorlatilag visszavonhatatlan és időben korlátlan. A szuverén szuverenitása tartalmilag korlátlanul érvényesül. Vele szemben a népnek, a társadalomnak nincsen ellenállási joga.

Igen, ez tankönyvi példa, de sajnos, nem egy alkotmányos demokrácia belső állami szuverenitásának jellemzői ezek, hanem egy abszolút monarchiának. A különbség az, hogy míg az abszolút monarchiában az uralkodó általában születési-leszármazási alapon jutott a főhatalomhoz, addig nálunk az most nem szabad és nem tisztességes választásokon újul meg. 

Mint az előzőekből is kiderülhetett, a külső állami szuverenitásunk kettős képet mutat. Magyarország független, szabad és önálló államisággal rendelkezik. Tényleges gazdasági vagy katonai erejét meghaladva veszi ki részét a nemzetközi életben. Ez leginkább a szövetségi rendszerekben elfoglalt előnyös helyzetének köszönhető. Ezért is visszás, hogy az utóbbi években ezeknek a szövetségi rendszereknek (EU, NATO, ENSZ) a meggyengítésén munkálkodik, és diktatúrákkal igyekszik szorosabb kapcsolatokat kiépíteni. 

Mit véd valójában a kormány, amikor a szuverenitás védelmére hivatkozik?

A „szuverenitásvédelmi törvény” papíron az alkotmányos önazonosság védelme érdekében hozta létre a Szuverenitásvédelmi Hivatalt. A törvény arról is beszél, hogy a „demokratikus vita, az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok kapcsán támasztott átláthatóság követelményének érvényesülése, a külföldi beavatkozási kísérletek nyilvánosságra hozatala és az említettekhez hasonló beavatkozási kísérletek megakadályozása érdekében” van szükség új állami hivatalra. 

A törvény szövege szándékosan pontatlan és tele van tágan értelmezhető parttalan fogalmakkal. Emiatt az új hatóság bármilyen közéleti megnyilvánulásra ráhúzhatja, hogy külföldi érdekeket szolgál és ezért veszélyezteti Magyarország szuverenitását. Még csak külföldi támogatás sem kell hozzá.

Az önkényvédelmi törvénycsomag alkalmas arra is, hogy elriassza azokat a bátor polgárokat a közéleti részvételtől, akik közösségük érdekében dolgoznak. 

Ha a Fidesz szándéka valóban Magyarország szuverenitásának védelme lenne, akkor nem a demokratikus értékek talaján álló hazai szereplők ellen kellene fellépnie, hanem a szövetségi rendszerünkön kívüli, autoriter országok államilag szervezett politikai, gazdasági és dezinformációs befolyásolási törekvései ellen.

A „szuverenitásvédelmi törvény” nem felel meg a demokratikus jogállam kritériumainak, és a felálló Szuverenitásvédelmi Hivatal nem jogállami hatóság, önkényes eljárása ellen nem lehet bírósághoz fordulni. Az önkényvédelmi törvény nem más, mint titkosszolgálati eszközökre épülő politikai propagandaprojekt. Ellene pedig a társadalomnak két eszköze van: példát mutat azzal, hogy nem hajlik meg az önkénynek, valamint a társadalmi szereplők szolidárisan együttműködnek. A hatalom éppen azt akarja elérni, hogy egyedül maradjunk a félelmeinkkel.

Mi a helyzet a világ többi részén? 

Ilyen típusú hivatal nincs még egy a nyugati világban és az Európai Unióban. A többi uniós tagállamban az állami szuverenitás védelmére ott vannak a nemzetbiztonsági szolgálatok.

A választások rosszindulatú külföldi befolyásolása valóban károkat okoz  egy demokráciában. De alkotmányos demokráciákban a demokratikus vita megvédését és a döntéshozatal átláthatósági követelményének érvényesülését arra hivatott állami szervek és egyértelmű jogszabályok segítik, nem pedig valamiféle „szuverenitásvédelmi” sóhivatalok vagy államvédelmi szervek.

Ezért például Franciaországban csak az országban élő külföldi természetes személyek adhatnak adományt pártoknak. (Persze, arra is emlékezhetünk, hogy Marine Le Pen elnökválasztási kampánya éppen a magyar kormányhoz közel álló MKB-tól kapott 10,6 millió eurós kölcsönt.)

Ausztriában is elvileg szigorúak a szabályok. Külföldi természetes vagy jogi személyektől 500 euróig fogadható el pénz, de az országban élő más uniós polgárok adhatnak azért többet is évi 7500 euróig. (Ehhez képest szinte nem múlik el év pártfinanszírozási botrány nélkül. 2019-ben a Szabadságpárt vezetője kényszerült lemondani emiatt, és a kormánykoalícióból is kirakták őket. Nemsokára Kurz kancellár is megbukott. Orbán Viktor azóta is szívesen látja vendégül.)

Németországban a pártok 1000 euróig fogadhatnak el külföldi természetes személytől támogatást. Az Egyesült Államokban külföldi magánszemély nem támogathat jelöltet, jogi személy már igen, viszont elnökjelöltet még ő sem.

Mint látható, itt a politikai választások illetéktelen befolyásolását igyekeznek megakadályozni a nyugati demokráciák. Önmagában a civil szervezetekhez érkező külföldi támogatást vagy adományt egyik ország sem azonosítja a nemzeti szuverenitásra jelentő veszélyként. 

Ha európai és észak-amerikai demokráciákban nincsenek ilyesféle eljárások és hivatalok, akkor mégis hol lehet párhuzamot találni a hazai szabályozással? Oroszországban találhatjuk meg a mintát. A magyar „szuverenitásvédelmi törvény” és az orosz „külföldi ügynök törvény” nem jogtechnikai megoldásaiban, hanem leginkább szellemiségében hasonlít egymásra. „A külföldi támogatásból (is) működő szervezeteket, akik a hazai közéletben valamilyen módon részt vesznek, mindkettő kockázatnak bélyegzi, és különböző mértékben, de bünteti [szankcionálja]” – állapítja meg a Lakmusz írása. A szégyenbélyeg itt is, ott is bárkire ráégethető – az önkényes hatalom igényei és elvárásai hatékonyan érvényesíthetők.  

Az önkényvédelem hazai változata azonban – legalábbis a szabályozás tekintve – két dologban túltesz még orosz rokonán is. Nálunk nem is kell feltétlenül külföldi támogatás ahhoz, hogy állami hivatal állítson ki pecsétes papírt arról, miszerint egyik vagy másik civil szervezet vagy hírportál veszélyes vagy veszélyes lehet a nemzeti szuverenitásra. A másik különbség pedig az, hogy míg az orosz eljárásban legalább lehetőség van bírósághoz fordulni „a külföldi ügynöknek”, addig nálunk nincsen ilyen. A törvény szerint ugyanis nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak a hivatal vizsgálati eljárása, így aztán bírósághoz sem lehet fordulni vele szemben.

Az orosz önkényvédelmi szabályozás ugyan tán valamivel jobban emlékeztet a jogállami megoldásokra, mint a magyar, de a gyakorlatban mégis súlyos következményei vannak: ez szolgáltatja a hivatkozási alapot és jogi kulisszát a kormányfüggetlen civil szervezetek és médiumok felszámolásához. A diktátor Putyin könnyedén meg tud szabadulni azoktól, akik szerinte veszélyt jelenthetnek hatalmára.