A kínzás elleni ENSZ egyezmény fakultatív jegyzőkönyvének (OPCAT) ratifikációja és a Nemzeti Megelőző Mechanizmus (NPM) működése (2008-2013)

Mi az OPCAT?

Az ENSZ Közgyűlése 2002 decemberében fogadta el a kínzás és más kegyetlen, embertelen és megalázó bánásmódról és büntetésről szóló 1984. évi egyezmény fakultatív jegyzőkönyvét (Optional Protocol to the Convention Against Torture, OPCAT). A fakultatív jegyzőkönyv 2006. június 22-én lépett hatályba, és az Európai Unió 19 tagállama írta már alá. Magyarország 2012-ben csatlakozott a fakultatív jegyzőkönyvhöz.

Az OPCAT a kínzás és egyéb bántalmazás megelőzése érdekében nemzetközi és nemzeti szinten egyaránt létrejövő, független testületek létrehozását írja elő, amelyek a fogvatartás végrehajtására szolgáló intézetekben tett rendszeres látogatásokon keresztül vizsgálják a fogvatartottakkal való bánásmódot, és konstruktív javaslatokat tesznek a hatóságoknak. Nemzetközi szinten az OPCAT egy új nemzetközi testületet hívott életre: a kínzás megelőzésére létrejött ENSZ-albizottságot. Nemzeti szinten a részes államoknak úgynevezett nemzeti megelőző mechanizmust kell kinevezniük vagy létrehozniuk, amely rendszeres monitorozó látogatások tesz a szabadságmegvonást foganatosító intézményekben.

A Magyar Helsinki Bizottság tanácsadó tevékenysége

1. Szakmai megbeszélés

A kínzás, embertelen vagy megalázó bánásmód tilalma teljes körű érvényesülésének biztosítása, illetve a zárt intézetek emberi jogi megfigyelésének hatékonyabbé tétele érdekében fontosnak tartjuk, hogy a Magyar Köztársaság is csatlakozzon a kínzás elleni ENSZ Egyezmény fakultatív jegyzőkönyvéhez. Csatlakozásunk ösztönzése, valamint az OPCAT előírásainak megfelelő, a zárt intézmények megfigyeléséért felelős nemzeti megelőző mechanizmus kiválasztásáról szóló nyilvános szakmai vita megindítása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a Magyar Helsinki Bizottság 2008 áprilisában szakmai kerekasztalt szervezett, állami és civil jogvédő szervezetek részvételével, ahol a Helsinki Bizottság a nemzeti megelőző mechanizmusra vonatkozó feltételekről szóló előadást tartott.

2. Tanulmány a magyarországi helyzetről 

A Helsinki Bizottság 2011-ben az OPCAT ratifikációja érdekében folytatott tanácsadó tevékenységét a bukaresti székhelyű Emberi Jogvédő Szervezet – Helsinki Bizottság (APADOR-CH), a Holland és a Magyar Helsinki Bizottság együttműködésében az „Emberi jogi jogsértések megelőzése a fogvatartási intézményekben” projektben. A megfelelő hazai szervezet(ek) nemzeti megelőzési mechanizmusként történő kijelölése, a hatékony működéshez szükséges feltételek beazonosítása, a nemzeti megelőzési mechanizmus felállítására rendelkezésre álló időkeret optimális beosztása, az intézmény kijelölésének és céljai megvalósításának költségvetési vonzata felmérésére 2011. júniusában Elina Steinerte, a Bristoli Egyetemen működő Human Rights Implementation Centre munkatársa érkezett Magyarországra. A szakértő személyes megbeszéléseket folytatott az érintett szervezetek szakértőivel, amelyek alkalmával megvizsgálta az OPCAT ratifikációjával és a megelőzési mechanizmus felállításával kapcsolatos aktuális helyzetet és elképzeléseket. A tárgyalások és az előzetes kutatások alapján Elina Steinerte egy tanulmányt állított össze, amelyben javaslatokat tett a nemzeti megelőzési mechanizmus leginkább optimális működtetésére.

3. Jogszabály-véleményezés

A Kormány 2011 októberében benyújtotta az Országgyűlésnek az OPCAT ratifikációjára vonatkozó törvény tervezetét, illetve az ombudsmanról szóló törvény módosításait, amelyek ahhoz voltak szükségesek, hogy az alapvető jogok biztosa láthassa el a nemzeti megelőzési mechanizmus feladatait.

A Magyar Helsinki Bizottság részletesen véleményezte a jogszabály-tervezeteket:

Örömteli, hogy a kormány a fakultatív jegyzőkönyv ratifikálásáról, így az emberi jogok megerősítéséről döntött. Sajnálatos azonban, hogy a civileket mind az egyeztetésből, mind a nemzeti megelőzési mechanizmus érdemi munkájából kizárja. A – jegyzőkönyv által előírt – széleskörű szaktudás biztosítása, valamint a kisebbségi csoportok képviselete azonban a civilek bevonása nélkül nem valósulhat meg, különös tekintettel arra, hogy a nemzeti megelőzési mechanizmus felállítására rendelkezésre álló források korlátozottak. A monitorozási tapasztalattal rendelkező civil szervezetekkel való együttműködés a társadalmi bizalom erősítéséhez is hozzájárul. Ezért a Helsinki Bizottság azt javasolja, hogy a kormány változtassa meg a szabályozást és vezesse be az ún. ombudsman plusz rendszert, amelyben az ombudsman, mint megelőzési mechanizmus a civil szervezetekkel együtt dolgozik.

A kormány mindenfajta előzetes egyeztetés nélkül nyújtotta be a vonatkozó törvényjavaslatokat az Országgyűlésnek. Ezt kifogásolandó a Helsinki Bizottság levelet írt a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy felhívja figyelmét a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvényben meghatározott előírásokra. A miniszter válaszában arról tájékoztatta a Helsinki Bizottságot, hogy törekszenek a jogszabályi előírások betartására, illetve részletesen leírta észrevételeit az OPCAT-hez kapcsolódó jogszabályokra tett észrevételekről.

4. Nemzetközi konferenciák 

A Helsinki Bizottság és Központ a Mentális Sérültek Jogaiért Alapítvány (MDAC) 2012. május 14-én és 15-én közös konferenciát szervezett a nemzeti megelőző mechanizmus hatékony működésének előkészítése érdekében. A szakmai rendezvényen neves nemzetközi szakértők – Thomas Hammarberg, az Európa Tanács korábbi emberi jogi biztosa, Malcolm Evans, az ENSZ Kínzás Megelőzési Albizottságának elnöke –, az ombudsman, állami szereplők, valamint civil szervezetek vettek részt. A rendezvénnyel kapcsolatban kiadott sajtóközlemény itt olvasható. Ezen az oldalon található a konferencia programja és az előadások anyagai.

A szakmai rendezvények eredményei alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kezdeményezte az nemzeti megelőző mechanizmus hazai működését biztosító jogszabály módosítását, amelyet a Magyar Helsinki Bizottság véleményezett. Végül a jogszabálytervezetet a minisztérium nem nyújtotta be az Országgyűlésnek.

A Helsinki Bizottság munkatársa az EBESZ, az ukrán ombudsmani hivatal és a Harkovi Társadalomkutatási Intézet által szervezett konferencián tartott előadást a Nemzeti Megelőző Mechanizmus magyarországi bevezetéséről.

5. Pénzügyi tanulmány

A Helsinki Bizottság megbízásából a Budapest Intézet pénzügyi tanulmányt készített a Nemzeti Megelőző Mechanizmus (NPM) bevezetésének várható költségeiről:

A szükséges büdzsét illetően három különböző forgatókönyvet készítettek el a közgazdászok: egy minimalista, egy átlagos és egy optimális forgatókönyvet. Ezekben a fogvatartási helyeket monitorozó szakértők óradíja 3 és 7 ezer forint között változik. Az NPM költségvetésének szintje attól függően is változna, hogy az NPM milyen gyakran hajt végre meglepetésszerű, ad hoc ellenőrzéseket a rendszeres látogatásokon felül. A szakértők további eshetőségeket is megvizsgáltak annak függvényében, hogy egy látogatási ciklus (az összes érintett intézmény legalább egyszeri felkeresése) három, négy avagy öt év hosszúságú, illetve hogy milyen arányú az ad hoc ellenőrzések gyakorisága (0%, 10% vagy 20%). Ahogy haladunk a minimális, felületes és talán nem is elégséges feladatellátást biztosító forgatókönyvtől az optimálisabb, de drágább verziók felé, jelentősen eltérő összegeket kapunk.

Ezekben a számításokban úgy kalkuláltak, hogy az NPM delegációi független, a munkaerő-piacon elérhető szakértőkből tevődnek össze, akik nem állnak állami alkalmazásban, hanem megbízási szerződés keretében foglalkoztatva vesznek részt a munkában. Ha kizárólag az ombudsmani hivatalban létrehozott 12 fős osztály látná el az NPM feladatait, akkor annak éves költsége 53 millió forint körül lenne, de ez csak 25 évenkénti látogatást tenne lehetővé az egyes intézményekben. A négyéves monitori ciklus biztosításához több mint ötszörös munkatársi létszámra lenne szükség.

6. Civil szervezetek részvétele az NPM-ben

A Helsinki Bizottság elkészítette az NPM és a civil szervezetek együttműködését szabályzó megállapodás tervezetét, amely lehetővé tenné a széleskörű szaktudás biztosítását, a kisebbségi csoportok képviseletét és a jobb forrásfelhasználást.  A monitorozási tapasztalattal rendelkező civil szervezetekkel való együttműködés a társadalmi bizalom erősítéséhez is hozzájárul.

A Magyar Helsinki Bizottság 2013 tavaszán lezáruló projektjét követően is törekszik a már feállt NPM-mel, azaz az ombudsmani hivatallal, valamint a szabályozás kialakításáért felelős minisztériummal tárgyalásokat folytatni az NPM megfelelő működtetése érdekében.

A nemzeti megelőző mechanizmus 2015-ben kezdte el működését. ​Az alapvető jogok biztosát és munkatársait nemzeti megelőző mechanizmusként megillető speciális eljárási és intézkedési jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény III/A. fejezete szabályozza. A területen jártas civil szervezetekkel folytatandó egyeztetésekre hozta létre az alapvető jogok biztosa a Civil Konzultációs Testületet (CKT), melynek ügyrendje szerint tagjai javaslataikkal és észrevételeikkel segíthetik a nemzeti megelőző mechanizmus munkáját. Az NPM monitorozó látogatásainak előkészítésében, a megfigyelő látogatásokon és a jelentések elkészítésében nem vehetnek részt. Bár a jogszabály 39/D. § (3) bekezdés szerint az alapvető jogok biztosa a köztisztviselő munkatársak mellett eseti vagy állandó jelleggel más szakértőket is felhatalmazhat az érdemi közreműködésre, többnyire a korlátozott belső kapacitásra szorítkozik.

A CKT négy meghívott (Magyar Orvosi Kamara, a Magyar Pszichiátriai Társaság, a Magyar Dietetikusok Országos Szövetsége, Magyar Ügyvédi Kamara) és négy pályázat útján kiválasztott tagszervezetből (Magyar Helsinki Bizottság, MENEDÉK – Migránsokat Segítő Egyesület, Társaság a Szabadságjogokért, Központ a Mentális Sérültek Jogaiért Alapítvány) áll. A Magyar Helsinki Bizottság részt vett a CKT ülésein, valamint az NPM által 2015-ben kibocsátott jelentésekről szóló CKT vélemény elkészítésében, melyet a 2016. április 19-i CKT ülésen készített jegyzőkönyv részeként tett közzé az alapvető jogok biztosa.