Uniós jogállamisági jelentés: a magyar kormány számos tavalyi ajánlást nem hajtott végre 

Az Európai Bizottság idén negyedik alkalommal készítette el a jogállamisági jelentést. Ez minden tagállamban négy területet vizsgál: az igazságszolgáltatás függetlenségét, a korrupció elleni fellépés hatékonyságát, a média helyzetét, valamint a fékek és ellensúlyok rendszerét. Az évente kiadott jelentés célja a jogállamiság helyzetének figyelemmel kísérése minden tagállamban, valamint a jogállamisággal kapcsolatos párbeszéd és együttgondolkodás elősegítése.

A Bizottság a tavalyi jelentésében fogalmazott meg először ajánlásokat a tagállamok számára. Az idei jelentés szerint a tavalyi ajánlások közül a magyar kormány számos ajánlást nem hajtott végre. Az uniós forrásokhoz való hozzáférés szempontjából releváns területeken, így a korrupció elleni fellépést szolgáló intézmények és a bíróságok függetlensége kapcsán ugyan történtek pozitív változások, de ezekkel kapcsolatban is számos további lépésre lenne még szükség. Más területeken, így például a médiaszabadság vagy a civil szervezetek helyzetében ellenben semmilyen javulás nem történt.

A jelentés elkészítése során az Európai Bizottság nemcsak a tagállamoktól kapott információkat vette figyelembe: többek között civil szervezetek, újságírók vagy akár bírók is megoszthatták álláspontjukat a jogállamiság helyzetéről, illetve a Bizottság minden országba ellátogatott (virtuálisan). Ezzel a lehetőséggel élve januárban kilenc magyarországi civil szervezet, az Amnesty International Magyarország, az Eötvös Károly Intézet, a K-Monitor, a Magyar Helsinki Bizottság, a Mérték Médiaelemző Műhely, az Ökotárs Alapítvány, a Political Capital, a Társaság a Szabadságjogokért és a Transparency International Magyarország közösen válaszolt az Európai Bizottság kérdéseire. Az Európai Bizottság jelentése számos ponton tükrözi a civil szervezetek beadványában megfogalmazott aggályokat. 

1. Az igazságszolgáltatás függetlensége

Az Európai Bizottság 2022. évi jogállamisági jelentésében megfogalmazott ajánlásokkal és a magyar kormánynak a helyreállítási és ellenállóképességi terv végrehajtása kapcsán tett vállalásaival összhangban 2023. június 1-jén  hatályba lépett az utóbbi évek legjelentősebb bírósági reformja.  

A jelentés elismeri, hogy a reform megerősíti az Országos Bírói Tanács (OBT) státuszát, és teljesítettnek tekint számos, a Kúria függetlenségének megerősítését célzó intézkedést. Ugyanakkor felhívja a figyelmet arra is, hogy a Kúria elnökének jogállását szabályozó rendelkezések – többek között az a lehetőség, hogy a Kúria elnökének megbízatása automatikusan meghosszabbodjon a mandátuma lejártát követően – továbbra is lehetővé teszik az illetéktelen politikai nyomásgyakorlást. A jelentés kiemeli, hogy a Kúria elnöke és az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke számos bírót az irányadó szabályok megsértésével nevezett ki 2021-ben. Noha az új szabályozás az OBT jogköreinek erősítése révén a jövőre nézve erősebb garanciákat tartalmaz a bírói kinevezéseknél, továbbra is megoldatlan probléma, hogy a határozott időre kinevezett bírák pályája megfelelő jogorvoslat nélkül megszakítható.

A jelentés a jogbiztonságot erősítő lépésként értékeli, hogy a reform megszüntette a közhatalmat gyakorló állami szervek Alkotmánybíróság előtti panaszjogát. Az Európai Bizottság megítélése szerint az igazságügyi reform nyomán a magyar bírák immár szabadon fordulhatnak kérdéssel az Európai Unió Bíróságához (EUB). Az előzetes döntéshozatali kérdések előterjesztésével kapcsolatos akadályokat korábban maga az EUB azonosította, és ítéletben kötelezte a magyar államot arra, hogy engedje meg, hogy a magyar bírák szabadon forduljanak az EUB-hoz. Noha a jelentés megállapítja, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek előterjesztésére vonatkozó szabályozás megfelel az európai standardoknak, a bíróságok függetlenségével foglalkozó civil szervezetek szerint az új szabályozás sem semlegesíti a Kúria precedens értékű döntését, amely alapján a bírák továbbra is megalapozottan tarthatnak attól, hogy retorzió éri őket, ha egyedi ügyben kikérik az EUB véleményét.

A Bizottság jelentése szerint a bírákkal szembeni lejárató kampányok — így például két OBT-tag ellen tavaly folytatott médiahadjárat —  továbbra is nyomás alá helyezik a bírákat, és negatívan érintik a bírói függetlenség egyik legfontosabb garanciáját, a véleménynyilvánítás szabadságát. A jelentés kiemeli, hogy az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága többször felszólította a magyar kormányt a bírói véleményszabadság garantálására, megemlítve, hogy az OBT által elfogadott Etikai Kódexet, amely lényegében a szólásszabadság biztosítása érdekében tett egyetlen lépésként értékelhető, a Kúria elnöke megtámadta az Alkotmánybíróság előtt.

A jelentés – összhangban a civil szervezetek régóta hangoztatott álláspontjával – problémaként azonosította a bírósági ügyelosztás átláthatatlan gyakorlatát. Bár az igazságügyi reform nyomán a Kúria ügyelosztási rendszere várhatóan átláthatóbb lesz, más bíróságok, így többek között az ítélőtáblák és a törvényszékek esetében az ügyelosztás továbbra is problémás. A törvény számos lehetőséget enged az ügyelosztási rendtől való eltérésre, az ezzel való visszaéléssel szembeni garanciák nélkül. Az ügyelosztási rendeket a bírósági vezetők saját hatáskörben állapítják  meg és módosíthatják, akár egyik napról a másikra. A peres felek pedig nem tudják ellenőrizni, hogy az ügyük milyen szabály alapján lett kiosztva vagy átosztva egy bíróra. 

A jelentés az igazságügyi rendszer kapcsán megfogalmazott ajánlása az alsóbb fokú bíróságok ügyelosztási rendszerének átalakítását írja elő annak érdekében, hogy az ügyek elosztása átláthatóbb módon, előre meghatározott, objektív kritériumok alapján történjen. Ugyanakkor, ahogy erre a civil szervezetek több helyen felhívták a figyelmet, nagyon sok megoldandó probléma van még a bírói függetlenség helyzetével kapcsolatban, amelyeket kezelni kellene.

2. A korrupció elleni intézményrendszer

A jogállamisági jelentésből kiderül, hogy a feltételességi eljárás következtében végrehajtott intézkedések és a jogszabályi változások ellenére a korrupcióellenes keretrendszer számos területén elmaradt az átütő reformok, a magas szintű korrupció elleni hatékony fellépés továbbra is várat magára.

 A korrupcióellenes intézményeket érintő jelentősebb átalakulás nem történt az Integritás Hatóság létrejöttén túl, amelynek eredményessége nagyrészt a többi, régóta meglévő, függetlennek nem tekinthető kontrollintézmény együttműködési hajlandóságától függ. A jelentés szerint érdemi javulásra nem került sor a vagyonnyilatkozati rendszert illetően, továbbra sincs Magyarországon átfogó lobbiszabályozás, nem megfelelőek az összeférhetetlenségi szabályok és az etikai kódexek a vezető döntéshozók számára, továbbá a párt- és kampányfinanszírozás rendszerét érintő reform sem valósult meg. Az összeférhetetlenség különös eseteként kezeli a Bizottság a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat, vagyis közkeletű elnevezéssel a kekvákat. A jelentés emlékeztet arra, hogy a magyar kormány továbbra sem alkotott megfelelő összeférhetetlenségi szabályokat a kekvák kuratóriumaira vonatkozóan: nem tiltja a vezető közhatalmi tisztségviselőknek azt, hogy kuratóriumi tagként részt vállaljanak a kekvák irányításában. Súlyosan aggályosnak nevezi azt is, hogy a kekvák kuratóriumi tagsága bőkezűen fizetett másodállásként szolgál számos politikai és közhatalmi vezető esetében.

A nagy remények ellenére korlátozottnak bizonyult a büntetőeljárás reformja is. Bár elviekben a polgárok és civil szervezetek is vádat emelhetnek a közvagyont károsító és más, korrupciós bűncselekmények ügyében akkor, ha az állami szervek tétlenek maradnak, erre a gyakorlatban csak nagyon szűk körben és irreálisan rövid határidővel van mód. A 2023 előtt megszüntetett korrupciós ügyekben ráadásul egyáltalán nem lehet pótmagánvádat benyújtani. Az Európai Bizottság, bár elismeri, hogy az elmúlt években néhány kiemelt súlyú korrupciós ügyben vádemelésre került sor, változatlanul aggasztónak tartja azt, hogy a hatóságok továbbra sem járnak el a vezető közhatalmi tisztségviselők és a közvetlen érdekkörükbe tartozó személyek korrupciógyanús ügyeiben.

Bár a jelentés elismerően szól az információszabadságot érintő egyes változtatásokról és a közbeszerzések átláthatóságát illetően, a civil szervezetek álláspontja szerint a kormány mindkét területen komoly hiányosságokkal hajtotta végre a vállalt reformokat. A jelentés továbbá arról is elfelejt megemlékezni, hogy a közérdekű bejelentőket védő, nemrég elfogadott szabályozás nem felel meg az EU bejelentővédelmi irányelvének, például a nyilvánossághoz forduló bejelentők esetében.

A jogállamiság jelentéshez hozzájáruló civil szervezetek véleménye szerint mindez azt igazolja, hogy az államhatalom továbbra sem lép fel hatékonyan  a korrupcióval szemben.

3. Médiapluralizmus

Médiaszabályozás

A jelentés a médiaszabályozás terén működő szerveknél nem lát előrelépést. A Médiahatóság és a Médiatanács vezetőjét továbbra is a miniszterelnök jelöli és a köztársasági elnök nevezi ki 9 évre, a politikai kinevezés nem biztosítja a szükséges független és hatékony kontrollt a médiumok fölött. A Médiatanács tagjait továbbra is a – kormánypárti – parlamenti többség választja. A civilek felhívták a figyelmet arra is, hogy a jelölés és megválasztás folyamatában politikai konszenzust igénylő elem nem szerepel. A jelentés utal a Klubrádió frekvenciapályázata meghosszabbításával kapcsolatos, a Bizottság által kezdeményezett kötelezettségszegési eljárásra.

A közszolgálati médiában dolgozó újságírók szakmai autonómiája és szerkesztői szabadsága rendszerszinten sérül. A jelentés idézi az idei Médiapluralizmus-monitort, mely szerint a közszolgálati média is politikai érdekek mentén működik, tudósításai rendkívül elfogultak, és finanszírozásában a kormánytöbbségtől függ. A jelentés szerint Magyarországon semmilyen előrelépés nem történt a közszolgálati média függetlensége terén, az intézmény irányítási struktúrája továbbra is lehetővé teszi az erős politikai befolyást.  

Az állami reklámköltés átláthatóságának hiányát továbbra is problémának látja a jelentés. A kormánypárthoz közel álló médiavállalatok jelentős állami forrásokból gazdálkodnak, annak köszönhetően, hogy az állami intézmények, beleértve az állami vállalatokat is, szinte kizárólag ott hirdetnek. 

Újságírók védelme

A jelentés foglalkozik az újságírók Pegasus-kémprogrammal való állami megfigyelésével. A jelentés hangsúlyozza, hogy a nemzetbiztonsági tevékenységeket megfelelő kontroll alatt kell tartani, úgy, hogy azok EU-joggal is összhangban legyenek és tiszteletben tartsák az alapvető jogokat, különösen a szólás- és véleménynyilvánítás szabadságát, a személyes adatok védelmét, valamint az újságírók biztonságát. Magyarország esetében ezen a téren továbbra is komoly aggodalmai vannak a Bizottságnak a titkos megfigyelések miatt. A civilek hangsúlyozták, hogy a kormány tétlen maradt a jogsérelmek orvoslása kapcsán, az adatvédelmi hatóság pedig nem találta jogszerűtlennek az újságírók titkos megfigyelését. Még mindig nem hajtotta végre a kormány az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2016-os döntését (Szabó and Vissy v. Magyarország ügy): nincs valódi kontrollja a titkos állami megfigyeléseknek, amelyeket miniszteri engedély alapján is el lehet rendelni, ami továbbra is állandó veszélyt jelent az újságírók és azok forrásai számára – ekként a sajtószabadságra is. 

A jelentés kitér rá, hogy a kormányközeli sajtó rendszeresen lejárató kampányokat folytat egyes független újságírók és szerkesztőségek ellen, továbbá utal a híroldalakat érő túlterheléses támadásokra és egy szélsőjobboldali hírportál újságírókat fizikai erőszakkal fenyegető megnyilvánulására is.

Közérdekű adatokhoz való hozzáférés

A jelentés megemlíti a közérdekű adatok kiadása iránt indított perre vonatkozó új, gyorsító szabályokat és azt, hogy az adatkezelő már nem számíthat fel költséget az adatigénylés teljesítésével kapcsolatos többletmunkáért díjakat. A civilek hangsúlyozzák, hogy ezen lépések mellett hiába szűnt meg az adatkiadási határidőt – a veszélyhelyzetre tekintettel – akár 90 napra is hosszabbító szabály is 2023-ban, továbbra is akadályozott a közérdekű adatokhoz való hozzájutás: az adatok jogellenes visszatartása, az adatigénylők (vesztes) perbe kényszerítése (azzal, hogy a perben tárják fel csak a szervek az információt, mint tették azt az oltási terv kiadása iránt indított per esetén), valamint a jogerős bírósági döntések végrehajtásának mellőzése a közhatalmi szervek részéről továbbra is akadályozza az információhoz jutást.

4. Fékek és ellensúlyok rendszere

A Bizottság kiemeli, hogy a kiszámíthatatlan szabályozási környezet aláássa a jogbiztonságot és akadályozza a vállalkozások működését az egységes piacon – a jogalkotás minősége és a gyakran változó szabályok jelentős aggodalomra adnak okot a magyarországi vállalkozások körében. A jelentés ezzel kapcsolatban megerősíti azt a civil szervezetek által megfogalmazott aggályt, hogy a kormány túlzott mértékben és olyan szabályok megalkotására használja a veszélyhelyzeti felhatalmazását, amelyeknek nincs közük Oroszország Ukrajna elleni háborújához. Így korlátozták például a tanárok sztrájkhoz való jogát. A jogszabályok társadalmi egyeztetésére vonatkozó szabályok módosításától a helyzet javulását várja a Bizottság, de a jelentés kiemeli, hogy meg kell látni, ezek az új szabályok milyen hatással lesznek a gyakorlatban a jogalkotás minőségére, rossz példaként említve a Magyar Orvosi Kamara jogköreit korlátozó törvény elfogadásának folyamatát. 

Továbbra is probléma, hogy az állami szervek nem hajtják megfelelően végre az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéleteit: az elmúlt 10 évben ún. vezető ügyekben hozott ítéletek 76 százalékát nem hajtotta még végre Magyarország, ami a legmagasabb arány az EU-ban. Sajnos – az ombudsman megnevezésének kivételével – az idei uniós jogállamisági jelentés sem foglalkozik viszont azzal, hogy a kormánytöbbség módszeresen felszámolta azon intézmények, így például az Alkotmánybíróság függetlenségét, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom ellensúlyai legyenek.

A jelentés szerint kormány az Európai Bizottság tavalyi ajánlása ellenére sem tett lépéseket a civil szervezetek működési környezetének javítása érdekében; a civil szervezetek továbbra is nyomás alatt állnak. Hatályban maradtak a civilek megbélyegzését, működésük megnehezítését szolgáló jogszabályok, mint a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző szervezetekről szóló törvény, az ún. “gyermekvédelmi” törvény, a menekülőknek való segítségnyújtást kriminalizáló 2018-as “Stop Soros” törvénycsomag elemei – bár módosított formában –, és a bevándorlási különadót előíró rendelkezések is. A független civil szervezeteket mind a kormány, mind a kormánypártok támadják, például kiterjedt lejárató kampányokkal. A hatóságok legtöbbször elzárkóznak a megbélyegzett civilekkel való együttműködéstől. A civil szervezetek állami támogatása továbbra is átláthatatlan és egyenlőtlenül oszlik el; a jelentés szerint a Bizottság tavalyi ajánlása ezen a területen sem teljesült.

***

Az Európai Bizottság összefoglaló jelentése itt, a Magyarországra vonatkozó külön jelentés pedig itt érhető el. A civil szervezetek 2023. januári beadványa itt olvasható.