Észrevételek és javaslatok: a jogorvoslathoz fűződő jog

A panaszok nyilvántartásban való rögzítésének elmaradása

A Magyar Helsinki Bizottsághoz nagyszámú olyan megkeresés érkezett, amelyek szerint a benyújtani kívánt kérelmeiket, panaszaikat a vonatkozó szabályozás ellenére nem regisztrálták.

A KIOSZK elnevezésű fogva tartotti ügyintézési pontok bevezetése jó kezdeményezés, amely a fenti problémát részben orvosolhatja, mivel a kérelem a rendszerben minden további intézkedés nélkül rögzítésre kerül. Tudomásunk szerint azonban a kérelem továbbításához a reintegrációs tiszt engedélye szükséges, továbbá a rendszert egyelőre csak a hazai bv. intézetek egy részében vezették be, illetve a használata olyan ismereteket igényel, amellyel sok fogva tartott nem rendelkezik. 

Javasoljuk, hogy dolgozzanak ki olyan ellenőrzési rendszert, amely által a fogvatartott bizonyítani tudja, hogy benyújtotta a kérelmet, és amely kizárja azt, hogy a kérelmek regisztrációja elmaradhasson. 

Kioktatás nevelői hatáskörben, a formális döntéshozatal hiánya fogvatartottak és hozzátartozók által benyújtott kérelmek és panaszok esetén

Gyakran előfordul, hogy a fogvatartott a panasz elbírálásáról, vagy annak érdemi vizsgálat nélküli elutasításáról nem kap írásbeli határozatot, hanem „nevelői hatáskörben kioktatják,” vagyis szóban közlik vele a döntést. Szóbeli közlés esetén a döntés tartalma és indokai utólag nem megállapíthatók, az ilyen gyakorlat visszaélésekre ad alapot.

Egy fogvatartott azt jelezte, hogy több alkalommal a KIOSZK rendszeren keresztül kért parancsnoki meghallgatást, azonban a reintegrációs tiszt a kérelmére valamennyi esetben „nevelői kioktatása megtörtént” bejegyzéssel reagált, így ellehetetlenedett az, hogy a fogva tartottat a parancsnok meghallgassa. 

Javasoljuk, hogy a Bv.tv.-ben rögzítsék, hogy a panaszt minden esetben írásban kell elbírálni. A döntésre vonatkozó indokokat rögzíteni szükséges kivéve, a kérelemnek helyt adó döntést.

További, kapcsolódó probléma, hogy nem világos a szabályozása és a jogalapja annak, hogy a hozzátartozó milyen esetben jogosult kérelem, illetve panasz benyújtására. Előfordult olyan eset, hogy a hozzátartozó által írásban benyújtott kérelem elbírálásáról a fogva tartottat tájékoztatták (szóban), arról a hozzátartozó (illetve a jogi képviselője) formális határozatot nem kapott. Egy ilyen – tapasztalataink szerint több hasonló ügyben is jelentkező – gyakorlat (eljárási jogi jogsértés) azért is probléma, mert abból szükségszerűen következhet a jogorvoslathoz való jog sérelme, hiszen amennyiben a döntést nem a kérelmezővel közlik, hanem a fogva tartottal (ráadásul nem is formális határozat kézbesítése útján), úgy megtörténhet, hogy mire a kérelmező családtag értesül a döntésről, a panasz benyújtására nyitva álló jogorvoslati határidő lejár. Olyan esettel is találkoztunk, amikor a hozzátartozó számára postai levélként kézbesítettek egy, a hatósági határozattal szembeni formális követelményeket nem teljesítő, tájékoztató levél formájában készült, a kérelmet elutasító de facto határozatot. Ilyen esetben a jogorvoslat benyújtásának a határideje, illetve a jogalapja is kérdéseket vet fel. 

Javasoljuk, hogy tekintsék át és szükség szerint pontosítsák jogszabályban a fogvatartottak hozzátartozóinak kérelmezési és panasztételi jogát, a bv. intézetek az eljárással kapcsolatos kötelezettségeit a jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében. 

Hozzáférés a döntés alapjául szolgáló információkhoz

Gyakran tapasztaljuk, hogy a bv. intézet parancsnoka negatív környezettanulmányra és/vagy negatív szakterületi vélemény(ek)re hivatkozva utasítja el a fogva tartott valamilyen “kedvezményre” irányuló kérelmét (pl. hozzátartozó temetésre való kiszállítása), anélkül, hogy az említett környezettanulmány vagy szakterületi vélemény lényegét ismertetné az elutasító döntés indokolásában. A bv. intézetek gyakorlata eltérést mutat a tekintetben, hogy az elutasító döntés alapjául szolgáló iratokat és információkat a fogvatartott (és ügyvédje) számára megismerhetőnek tekintik-e, vagy a Bv. tv. 26. § (4) bekezdésének valamely – jellemzően a b) és az e) – pontjára hivatkozással elutasítják az elutasító döntés alapjául szolgáló információk megismerésére irányuló kérelmet.

Egy kérelemről szóló elutasító döntés indokát tartalmazó iratokhoz való hozzáférés teljes megtagadása azonban alapjogi visszásságot okoz, sérti a fogva tartottat megillető alapvető eljárási garanciákat, az EJEB (ld. pl.: C.G. és mások v. Bulgária, 1365/07, 2008. április 24-i ítélet) és az EUB (ld. pl.: C-159/21. sz. ítélet GM kontra Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, Alkotmányvédelmi Hivatal, Terrorelhárítási Központ ügyben) jogértelmezésével összhangban értelmezendő tisztességes eljáráshoz (ügyintézéshez) és hatékony jogorvoslathoz való jogot, amely megköveteli, hogy fogvatartottat hátrányosan érintő döntés alapjául szolgáló indokoknak legalább a hatékony védekezéshez szükséges lényegét megismerhetővé kell tenni. 

Javasoljuk az iratmegismerés korlátaira vonatkozó jogszabályi előírások felülvizsgálatát az EJEE és az Európai Unió Alapjogi Chartája, valamint az EJEB és az EUB vonatkozó gyakorlatára is figyelemmel.

A jogorvoslati fórumok problémája

A büntetés-végrehajtás jogorvoslati rendszerében a parancsnoknak a kérelmet elutasító döntésével szemben az agglomerációs központ vezetőjéhez lehet fordulni. Egyes esetekben ugyanakkor a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka egyben az adott agglomerációs központ vezetője is.

A Bv.tv. 142.§ (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben: 

„a) a döntést vagy az intézkedést a bv. intézet parancsnoka hozta vagy a mulasztás őt terheli, a panaszt az agglomerációs központ vezetője,

1. b) a döntést az agglomerációs központ vezetője hozta, a panaszt az országos parancsnok

bírálja el, amely döntés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.”

A fenti szabályozás alapján nem egyértelmű a panasz címzettje abban az esetben, ha az annak alapjául szolgáló döntést olyan intézetparancsnok hozta, aki egyben az adott agglomerációs központ vezetője is. 

A Magyar Helsinki Bizottság megbízott ügyvédje egy ügyben a Szegedi Fegyház és Börtön Parancsnokához előterjesztett kérelmére „III. számú Agglomerációs Központ Szegedi Fegyház és Börtön” fejléccel kapott választ a parancsnoktól. A Bv.tv. 142. § (3) bekezdésében foglaltakat szem előtt tartva a döntéssel szembeni panaszt két címzetthez, azaz mind a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokához, mind a Szegedi Fegyház és Börtön Parancsnokához, mint agglomerációs központ vezetőjéhez is előterjesztette (mindkét esetben a jogszabály rendelkezése alapján a Szegedi Fegyház és Börtön útján), hivatkozva arra, hogy jogértelmezés útján nem dönthető el egyértelműen, hogy arra az ügyre, ahol a kérelmet egy olyan bv. intézet parancsnoka bírálta el, aki személyében egyébként az agglomerációs központ vezetője is, a Bv.tv. 142. § (3) bekezdésének a) pontja vagy b) pontja vonatkozik-e. A panaszra „III. számú Agglomerációs Központ Szegedi Fegyház és Börtön” fejléccel kapott választ a szegedi parancsnoktól, a BVOP-tól ugyanakkor választ nem kapott. 

A fenti, konkrét ügyben tehát a kérelemre hozott döntéssel szembeni panaszt ugyanaz a személy bírálta el, aki a panaszolt döntést is meghozta. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata értelmében a jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A jogorvoslathoz való alapjog érvényesülésének alapvető feltétele, hogy az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró személytől (szervtől) különböző személy (szerv) bírálja el. Ezt ugyanakkor a jelenlegi szabályozás és gyakorlat nem garantálja, veszélyeztetve az EJEE 13. cikk értelmében vett „függetlenség” követelményének érvényesülését a jogorvoslatot végző szerv vonatkozásában.

A hivatkozott rendelkezés abban a tekintetben is aggályos, hogy ha egy intézetparancsnok egyben agglomerációs központ vezető is, és a döntésével szemben a BVOP-hoz kellene fordulni jogorvoslatért, akkor azonos típusú ügyben az az egyébként irreleváns körülmény jelöli ki a döntéshozó személyét, hogy a fogvatartott földrajzilag melyik intézetben van elhelyezve. 

Az Alaptörvény B) cikkében deklarált jogállamiság elvéből levezethető a normavilágosság követelménye. Ezen elv alapján a jogalkotásról szóló törvény kimondja, hogy a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. A hatályos szabályozás ugyanakkor nem felel meg a normavilágosság követelményének, és az, illetve az arra épülő gyakorlat sem biztosítja a jogorvoslathoz való jog érvényesülését.

Javasoljuk ezért a jogi szabályozás egyértelművé és a fogvatartottak tekintetében megkülönböztetés-mentessé tételét annak érdekében, hogy az megfelelően biztosítsa a jogorvoslathoz való jog érvényesülését.

Az ügyészi törvényességi felügyelet diszfunkciói

Az bv. ügyészek jellemzően abban az esetben állapítanak meg jogsértést, ha a Bv.tv. vagy más ágazati jogszabály egy konkrét, expressis verbis rendelkezése sérül. Ha nem ilyen jogsérelemről van szó, hanem egyes személyiségi jogokat, például az emberi méltóságot sérti egy bv.intézeti intézkedés, vagy akár felmerül egy belső szabályzat, gyakorlat nemzetközi egyezménybe ütközése, jellemzően nem állapítanak meg jogsértést annak ellenére, hogy ezek a Bv.tv. által biztosított, elvi szinten megfogalmazott jogok, és azokat (közvetlenül vagy közvetett módon) az Alaptörvény vagy a Ptk. is előírja. Hangsúlyozni szükséges ezzel összefüggésben azt, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet gyakorlása során nem megkerülhető, hogy a hazai és nemzetközi emberi jogi követelmények érvényesülését is vizsgálja az ügyész. Tekintettel ugyanis arra, hogy a nemzetközi egyezmények valamilyen módon a belső jog részévé is válnak – így az EJEE az 1993. évi XXXI. törvénnyel lett a magyar jogrendszer része – az Egyezménnyel (az azt értelmező EJEB döntésekkel) összhangban nem álló büntetés-végrehajtási szabályozás vagy gyakorlat sem tekinthető törvényesnek. Ezért az ügyészségi törvényességi felügyeletnek az Alaptörvényben vagy az EJEE-ben rögzített alapjogok érvényesülésére akkor is ki kell terjednie, ha azok nem tekinthető expressis verbis büntetés-végrehajtási jogszabálynak.

Az ügyészi vizsgálatok egyes esetekben formálisnak tekinthetők, mert nem megismerhető, hogy az ügyészség milyen lépéseket tett a tényfeltárás, vizsgálat során, hogy történt a tanúk meghallgatása, stb. mert az ügyészség a vizsgálat során keletkezett bizonyítékokat nem bocsátja a fogvatartottak vagy a jogi képviselő részére, azokat belső iratként kezeli. Ugyanígy, a külső szervtől (pl. rendőrségtől) beszerzett, azonban kifejezetten a fogvatartottra vonatkozó iratokat sem teszik megismerhetővé.

Javasoljuk, hogy a jogi szabályozásban és   az ügyészek képzése során fogalmazódjon meg a büntetés-végrehajtási ágazati jogszabályokon túlmutató, adott esetben magasabb szintű jogszabályok, e körben az Alaptörvény és nemzetközi emberi jogi egyezmények alkalmazásának a kötelezettsége a törvényességi felügyelet gyakorlása során. Meg kell továbbá teremteni annak a jogszabályi hátterét, hogy az ügyészi törvényességi felügyeleti eljárás során keletkezett iratok (felvételek) a panaszosok számára akadály nélkül megismerhetőek legyenek (a minősített információk kivételével), mert enélkül a panaszos jogorvoslati joga kiüresedik. 

Félelem a retorziótól

A Magyar Helsinki Bizottsághoz érkezett megkeresésekben a fogva tartottak és hozzátartozóik nagyon gyakran arról számolnak be, hogy azért nem élnek a jogorvoslati jogukkal, mert félnek a megtorlástól. A beszámolók között bizonyosan vannak olyanok, amelyek nem megalapozott félelmeken alapulnak, azonban mivel majdhogynem általános meggyőződésről van szó, úgy gondoljuk, hogy érdemes a jelenségre figyelmet fordítani.

További észrevételek és javaslatok egyes fogva tartással kapcsolatos jogszabályokról és azok alkalmazásáról >>