Mi az Alaptörvény? Miről rendelkezik? Ki és hogyan módosíthatja?

Mi az Alaptörvény?

Jogszabályi formája alapján az Alaptörvény egy alkotmány. Az Alaptörvény szabályozza országunk jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, meghatározza az államra és intézményeire vonatkozó alapvető szabályokat. 

Az Alaptörvény a legmagasabb szintű jogforrás, amelyből minden más jogszabály levezethető, így az Alaptörvénnyel semmilyen jogszabály nem lehet ellentétes.

Mióta van Magyarországon Alaptörvény?

Az Országgyűlés 2011. április 18-án fogadta el Magyarország Alaptörvényét. Ezt Schmitt Pál köztársasági elnök 2011. április 25-én, húsvéthétfőn írta alá ünnepélyes keretek között. Az új alkotmány 2012. január 1-jén lépett hatályba.

Mi volt az Alaptörvény előtt?

Bár évszázadokon át beszéltek „történeti alkotmányról” meg „ezeréves alkotmányosságról”, kartális (különálló, írott formájú) alkotmánya soha nem volt a Magyar Királyságnak. A „történeti alkotmányba” azokat a nagy jelentőségű jogi normákat és jogszokásokat értették bele, amely az Árpád-kortól induló jogfejlődés során folymatosan keletkeztek, és az állam meg a társadalom működését szabályozták. Ma ez persze rendkívül zavarosnak hathat, mert például akkoriban a régi törvények, szabályok nem veszítették el hatályukat, hanem párhuzamosan éltek egymás mellett. Így állandó értelmezési harcok folytak, és ez a bizonytalanság kiváló lehetőséget nyújtott a hatalomnak, hogy kedve szerint alkalmazzon különféle normákat. Valójában a „történeti alkotmány” nem garantálta az emberi jogok sérthetetlenségét, és nem felelt meg a jogbiztonsággal kapcsolatos mostani elvárásainknak. 

Amióta a XIX. század első felétől kezdve számos jól működő kartális alkotmány született elsősorban Nyugat-Európában, hazánkban is egyre erőteljesebb igény lett önálló, pontokba szedett alkotmányszöveg elfogadására, amely az államélet keretei mellett a polgárok politikai és szabadságjogait tartalmazza. 

Az ebbe az irányba tett első igazán jelentős lépés az volt, amikor a Nemzetgyűlés 1946. január 31-én elfogadta a  „kisalkotmányt”. A 1946. évi I. törvény kimondta a népszuverenitást, általános választójogot biztosított, meghatározta a köztársasági államformát és a köztársasági elnök jogköreit. 

Az első magyar kartális alkotmányt, az 1949. évi XX. törvényt eredeti formájában a Rákosi-korszakban, 1949. augusztus 18-án fogadta el az Országgyűlés, és 1949. augusztus 20-án lépett hatályba.  A magyar Alkotmány az 1936. évi szovjet alkotmány mintájára készült, amelyet fő kidolgozója után buharini alkotmánynak, illetve a „megrendelő” alapján sztálini alkotmánynak  is neveznek.

A Magyar Népköztársaság alkotmányát 1949 és 1989 között többször módosították, 1989-ben pedig alapvető, gyökeres módosításokra került sor benne „a többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés átmenet elősegítése érdekében”.

Az 1989-es alkotmányozás alapján jöhetett létre a hatalommegosztáson alapuló harmadik magyar köztársaság, amely elismerte, tiszteletben tartotta és védte az alapjogokat.

Az 1949-es alkotmányt a forradalmi változásoknak megfelelően 1989-90-ben kilencszer, majd 1991 és 2009 között tizenkilencszer módosították. Mielőtt hatályba lépett volna az új Alaptörvény, a fideszes kétharmad szűk másfél év alatt tizennégyszer változtatta meg a „régi” alkotmányt, amely végül az Alaptörvény hatálybalépésével, 2012. január 1-jével vesztette hatályát.

Mi a szerkezete az Alaptörvénynek?

Az Alaptörvény szövege hat fő részből áll:

• Preambulum
  A preambulum előzménye a Nemzeti Együttműködés Nyilatkozata, az a politikai nyilatkozat, amelyet az első fideszes kétharmad fogadott el a parlamentben 2010. június 16-án. Az Alaptörvény „Nemzeti hitvallás”-nak nevezett része a felsorolt történelmi tények és azok sajátságos értelmezése segítségével össznemzeti alkotásként, egyfajta erkölcsi és történelmi szükségszerűségként akarja láttatni az Alaptörvényt.
  A fideszes kormányerő szerint a preambulum a nyugati civilizáció részeként helyezi el Magyarországot. A kritikusok szerint viszont a 2010-es választásokon győztes hatalom a maga számára kívánt emlékművet állítani a szöveggel, amelyet később, 2013-ban módosított is. Vagyis a preambulum inkább a fideszes univerzumban helyezi el az országot.
  Több ponton homályos és sokszor jogi értelemben érdektelen, de nem lehet félvállról venni, mert az Alaptörvény előírja, hogy a többi rendelkezését „azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni”.
  
• Alapvetés
  Meghatározza Magyarország államformáját (köztársaság), és kifejezi a parlamentáris hagyományok és a hozzá kapcsolódó állami intézményrendszer iránti elkötelezettséget. Az Európai Unió közös alkotmányos értékei és hagyománya mellett foglal állást.
• Szabadság és felelősség
  Az alkotmányos alapjogokat sorolja fel, főként a Európai Unió Alapjogi Chartájára támaszkodik. A fejezet az emberi méltóság sérthetetlenségének rögzítésével indul.
• Az állam
  Ez a fejezet szabályozza a Magyarországon működő alkotmányos rendszert. Kitér az Országgyűlésre, a népszavazásokra, az államfőre, a kormányra, az önálló szabályozó szervekre, a bíróságokra, az ügyészségre, az ombudsmanra, a honvédségre, az önkormányzatokra, valamint a közpénzekre vonatkozó szabályokra.
  
• Különleges jogrend
  A különleges jogrend különböző formáira, így például a veszélyhelyzetre vonatkozó szabályok gyűjteménye ez a fejezet. Rendkívüli helyzetben az állami működés általános szabályaitól eltérő, bővített eszköztár áll a kormány rendelkezésére, amit annak érdekében alkalmazhat, hogy az állam működése mielőbb visszaállítható legyen az általános szabályok szerinti rendszerre.
• Záró és vegyes rendelkezések

Hogyan fogadták Magyarországon és a nemzetközi színtéren az Alaptörvényt?

Míg az 1989-90-es alkotmányozás a diktatúrából a demokráciába történő átmenetet képezte le a közjogban, és beleilleszkedett a kelet-európai rendszerváltásokba, addig az Alaptörvény megalkotása egyedülálló hazai fejlemény. Eleinte sokan voltak, akik nem látták, nem láthatták, hogy a 2010-13-as alkotmányozási folyamat is egyfajta „rendszerváltást” képez le, illetve segít elő, és jóval több, mint „a demokratikus rendszeren belüli rezsimváltás közjogi kifejeződése”.

A kormányerő is igyekezett  elleplezni a valóságos tartalmi változásokat. Így azt, hogy a liberális demokráciát illiberális rezsimmé alakítja át, felszámolja a fékek és ellensúlyok rendszerét, a kormány és vezetője hegemón helyzetbe kerül az államszervezeten belül, az emberi jogok biztosítékai és az állami jogvédelem lehetőségei pedig meggyengülnek a hatalommal szemben.

Ezért mondhatta Arató András szociológus-politológus , hogy míg az 1989-90-es alkotmányozás alkotmányos forradalom volt, addig a 2010-13-as alkotmányos ellenforradalom.    

A társadalmi konzultáció és az átláthatóság hiánya

A Fidesz-KDNP a 2010-es választási kampányában nem ígért új alkotmányt. Az elnyert kétharmados parlamenti többsége azonban lehetőséget kínált erre. Nem volt meglepetés, hogy Orbán Viktor és pártja nem törekedett az alkotmányozás ellenzéki támogatására, és a folyamat gyakorlatilag végig egypárti maradt. Az ellenzék sem az alkotmányozást, se magát az Alaptörvényt nem tekintette legitimnek. Hazai szakmai kritikák mellett nemzetközi szervezetek is bírálták az erőből áttolt új egypárti alkotmányt.

Itthon az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, a Magyar Helsinki Bizottság és a Társaság a Szabadságjogokért közös elemzésben vizsgálta már az Alaptörvény-javaslatot is abban a vonatkozásban, hogy mennyiben felelt meg a jogállamiság kritériumainak az alkotmányozás menete, valamint hogy a korábbi alkotmányos rendszerhez képest milyen elmozdulások mutathatóak ki.

A hazai jogvédő szervezetek megállapították, hogy az egypárti alkotmányozás menete nem felelt meg a jogállamiság követelményeinek. Előre jelezték, hogy Alaptörvény az intézményi struktúrák átalakításával meg fogja nehezíteni a demokratikus politikai versenyt és váltógazdálkodást, gyengíteni fogja a fékek és ellensúlyok rendszerét, a választójog határon túli kiterjesztésével pedig indokolatlanul alakítja át a politikai közösség kereteit. Az alapjogok védelmi szintje lényegesen csökkeni fog a korábbihoz képest, és sokkal nehezebb lesz őket kikényszeríteni az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítésével.

A három civil szervezet már akkor jól látta, hogy az Alaptörvény elfogadása az alkotmányozási folyamatnak a kezdete, és nem a vége lesz.

Az Alaptörvénnyel szemben emelt kifogások Európából

Nemzetközi szinten a Velencei Bizottság (az Európa Tanács által létrehozott jogi szakértői testület) vizsgálta a kérdést. Szerintük sem volt átlátható az Alaptörvény megalkotásának folyamata. Ezenkívül az új magyar alkotmány szövegével kapcsolatban számos tartalmi kifogást megfogalmaztak. Arra is figyelmeztettek, hogy minél több politikai kérdéskör kerül az egyszerű parlamenti többség hatáskörén kívülre, annál kisebb lesz a jelentősége a választásoknak, és a kétharmados többségnek annál több lesz a lehetősége, hogy bebetonozza az ország jogrendszerébe a saját politikai nézeteit. A magyar kormány nem foglalkozott érdemben a bírálattal.

Az Európai Parlamentben az Alaptörvényről szóló vitán a szlovákiai és romániai képviselők fogalmaztak meg éles kritikát a határon túli magyarokra vonatkozó pontok miatt. Baloldali és zöld párti képviselők pedig a házasság meghatározására vonatkozó részt, és az Alaptörvény elfogadásának körülményeit kifogásolták. Az Európai Parlament többsége végül elfogadta azt az indítványt, amely kritizálja a magyar Alaptörvényt, és felszólítja az Európai Bizottságot a jogszabály vizsgálatára.

Milyen módosításokon ment keresztül az Alaptörvény 2011 óta?

Orbán Viktor miniszterelnök „gránitszilárdságú” Alaptörvényt ígért az országnak. Ez nem jött össze, és az alkotmányozó többség már a hatálybalépés évében háromszor módosította az új alkotmányt, összesen pedig tizenegyszer. Többször előfordult, hogy a módosítást is módosították, vagy külső nyomásra visszavontak egyes rendelkezéseket.

Az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának egyetértésére és a köztársasági elnök aláírására van szükség. Ha az államfő kifogást emel az eljárás kapcsán, akkor az Alkotmánybíróság dönt arról, hogy a módosítás elfogadásának menete megfelelő volt-e. 

Első módosítás (2012. június 18.)

Az Alaptörvény első módosítása egyrészt a köztársasági elnök javadalmazásáról szóló törvényt terjesztette ki a korábbi államfőkre is; másrészt beemelte az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseit az Alaptörvénybe.

Második módosítás (2012. november 9.)

Második alkalommal az átmeneti rendelkezéseket módosította volna a kormánytöbbség; ezzel emelték volna be a választási regisztrációt az Alaptörvénybe. Az Alkotmánybíróság azonban e rendelkezéseket megsemmisítette.

Harmadik módosítás (2012. december 21.)

Az Alaptörvény harmadik módosítása sarkalatossá (vagyis kétharmados többséggel módosíthatóvá) tette a földtörvényt, amely a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szól.

Negyedik módosítás (2013. március 25.)

A negyedik módosítás, egy nagyobb, összesen 22 cikkből álló módosítás volt, ami komoly nemzetközi visszhangot váltott ki. Ez az Alaptörvényben rögzített olyan szabályokat, amelyeket az Alkotmánybíróság korábban alkotmányellenesnek talált, felülírva így az Alkotmánybíróság döntéseit; az Alaptörvénybe iktatott olyan szabályokat, amelyek sértik a nemzetközi sztenderdeket; és tovább gyengítette az Alkotmánybíróságnak az Országgyűlés fölött gyakorolt kontrollját.

A normaszövegbe írták többek közt azt is, hogy családnak csak a házastársak, valamint a szülő-gyermek viszonyban állók minősülnek. Ezzel kiszorulnak a család fogalmából a külön- és azonos nemű élettársak, valamint a bejegyzett élettársak. Emellett a negyedik módosítás megteremtette a hajléktalanság kriminalizálásának alkotmányos alapját, és korlátozta a vallásszabadságot, amikor kimondta, hogy az Országgyűlés ismerhet el egyházként szervezeteket. 

A módosításokat nemcsak az ellenzék és civil szervezetek, hanem több nemzetközi szervezet, így a Velencei Bizottság is bírálta a demokráciát és az alapjogokat csorbító jellegük miatt. Az Európai Bizottság például a következő három pontot kifogásolta:

1. A módosítás 17. cikke lehetővé teszi, hogy a kormányzat európai uniós jogszabály megsértéséért kiszabott bírság kifizetésére különadót vessen ki az állampolgárokra. Ezzel kétszeresen büntetnék az állampolgárokat: először a jogaik csorbulásával, másodszor pedig a bevezetett adóval.
2. A 14. cikk lehetővé teszi, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnöke ügyeket irányítson át egyik bíróságról egy másikra. Ennek a rendelkezésnek kompatibilitási problémái vannak az európai uniós joggal.
3. Az 5. cikk (1) bekezdése a közszolgálati médiára korlátozza a politikai hirdetéseket, miközben a magyar média nagy része magánkézben van.

A kormánypártok érdemi indoklás nélkül utasították vissza a kifogásokat.

Az akkori ombudsman a módosítás közjogi érvényességét és alkotmányosságát vitatva az Alkotmánybírósághoz fordult, a testület azonban hatáskör hiányára hivatkozva elutasította az indítványt.

Ötödik módosítás (2013. szeptember 26.)

Az ötödik módosítás az Alaptörvény (és különösen a negyedik módosítás) több, nemzetközi szervezetek által kifogásolt pontját módosította, de számos tartalmi problémát nem kezelt.

• A módosítás szerint politikai hirdetéseket a továbbiakban nemcsak a közmédia sugározhat, hanem a kereskedelmi tévék és rádiók is, de ezt csak ingyenesen tehetik. 
• A vallási közösségeket nem az Országgyűlés ismeri el, de privilegizált státuszt biztosíthat azoknak a vallási közösségeknek, amelyekkel a kormány együtt kíván működni, és ezeknek az állam adózási és egyéb kedvezményeket nyújthat.
• Törölték a bírósági ügyáthelyezések lehetőségét. 
• Az Alaptörvénybe került az Országos Bírói Tanács mint az Országos Bírósági Hivatal felügyeleti szerve.

Hatodik módosítás (2016. június 7.)

Az újabb módosítással az Országgyűlés kiegészítette a különleges jogrendre vonatkozó szabályozást a terrorveszélyhelyzet kategóriájával.

Hetedik módosítás (2018. június 23.)

• Bekerültek az Alaptörvénybe a közigazgatási bíróságok, melyek bevezetése végül nem valósult meg.
• Megtiltották az életvitelszerű közterületen tartózkodást, a hajléktalanságot.
• Rögzítették, hogy Magyarországra idegen népesség nem telepíthető be, noha a kormány népszavazási kezdeményezése elbukott, és senki nem akart betelepíteni idegen népességet az országba. Bekerült az Alaptörvénybe az „alkotmányos önazonosság” védelmének kötelessége is.
• Ahogyan azt is előírja már az Alaptörvény, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága és a gyülekezési jog gyakorlása nem járhat mások magán- és családi életének, valamint otthonának sérelmével. 

Nyolcadik módosítás (2019. december 10.)

A „gránitszilárdságú” Alaptörvény nyolcadik módosítása visszavonta az előző, hetedik módosítás néhány pontját. A módosítást a köztársasági elnök aláírta, két nappal később megjelent a Magyar Közlönyben, majd az Alaptörvény szövege újabb két nappal később, egy szombati napon, hibásan jelent meg. A kijavított szöveg másnap látott napvilágot.

Kilencedik módosítás (2020. december 15.)

Varga Judit igazságügyi miniszter előterjesztése alapján ekkor került az Alaptörvénybe, hogy „az anya nő, az apa férfi”. 

A gyermekek védelméről szóló rész azzal egészült ki, hogy „Magyarország védi a gyermekek születési nemének megfelelő önazonossághoz való jogát, és biztosítja a hazánk alkotmányos önazonosságán és keresztény kultúráján alapuló értékrend szerinti nevelést”.

De ugyanez az Alaptörvény-módosítás szűkítette le – a korábbi bírósági gyakorlathoz képest – a közpénz fogalmát, és foglalta az Alaptörvénybe a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat, amelyeknek hatalmas közvagyont juttattak, és elsősorban egyetemek fenntartását veszik át. A módosítás emellett átalakította az ún. különleges jogrendek formáit, mint a hadiállapot vagy a szükségállapot.

Tizedik módosítás (2022. május 24.)

Ezzel a módosítással vezették be a háborús veszélyhelyzetet. A kormány ekkor lehetőséget teremtett a rendkívüli jogrend fenntartására, ami a járvány miatti veszélyhelyzet bevezetésével több mint két évvel ezelőtt kezdődött meg.

Veszélyhelyzet esetén a kormány olyan rendeleteket alkothat, melyekkel egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint rendkívüli intézkedéseket hozhat. 

Tizenegyedik módosítás (2022. július 19.)

 A Fidesz frakcióvezetője nyújtotta be az Országgyűlésnek az Alaptörvény tizenegyedik módosítására vonatkozó javaslatot. A javaslat a „történelmi önazonosságra, a hagyományőrzésre és a demokrácia nemzeti karakterének erősítésére” hivatkozva a megyék nevét ismét vármegyére változtatja. Költséghatékonysági szempontokra hivatkozva a módosítás alapján a jövőben azonos napon tartják meg az európai parlamenti és a helyi önkormányzati választásokat.

Hol lehet megtalálni az Alaptörvény aktuális változatát?

A hatályos Alaptörvény szövege elérhető a Jogtárban, ahol a normaszöveg különböző bekezdéseinek múltbeli és jövőbeli változásait is jelölik.

Mi a baj az Alaptörvénnyel?

• Az Alaptörvényt előzetes társadalmi konzultáció nélkül fogadták el. A róla szóló vitában az ellenzéki pártok érdemben nem vettek részt, és mindössze 9 napot szántak a parlamentben a megtárgyalására.

• Az alkotmány szintjére emeli a jobboldali-konzervatív világnézet értékeit, és ezekre hivatkozva teszi korlátozhatóvá az alapjogokat. Másodrangú polgárokként kezeli a nem heteroszexuális vagy nem keresztény embereket. Bünteti a hajléktalan embereket, miközben nem biztosítja megfelelően a szociális jogokat. Magyarország alaptörvényében szerepel az is, hogy “a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg”. Ezt alapul véve bármikor megváltoztathatják az abortusztörvényt és szigoríthatják vagy akár be is tilthatják a terhességmegszakításokat.
• Már nem fordulhat bárki Alkotmánybírósághoz, így az alapjogok kikényszeríthetősége súlyos csorbát szenved.
• Szakít a politikai közösség addig elfogadott meghatározásával, mikor lehetőséget teremt arra, hogy az országhatáron kívül élő magyar nemzetiségű személyek is választójogot kapjanak. Ezzel olyan politikai döntések meghozatalában vesznek részt, amelyeknek következményeit nem viselik.
• Nem biztosítja megfelelően a bíróságok függetlenségét.
• Gyengíti a kormány és az országgyűlési többség ellensúlyait, így az Alkotmánybíróságot és az ombudsmani intézményt.
• Megnehezíti a demokratikus politikai versenyt, és megfosztja a következő egyszerű többségű (nem kétharmados) kormányt attól a lehetőségtől, hogy saját kormányprogramját megvalósítsa, hiszen olyan szabályozási tárgyköröket utal kétharmados többséggel elfogadható törvények körébe, mint az adótörvények vagy a nyugdíjrendszer.