Tovább romlott a magyar jogállamiság állapota az Európai Bizottság jelentése szerint

Sajnos világosan látszik, hogy bár nincs olyan tagállam, amelyikkel szemben ne szerepelne kritikus pont az Európai Bizottság jelentésében, Magyarországon egyenként is súlyos, összességében pedig rendszerszintű problémák vannak a jogállamisággal. A jogállamiság védelme azért is fontos, mert a Bizottság és civilek által is feltárt problémák megoldásával tisztességesebb és igazságosabb viszonyok teremthetők Magyarországon.

Az Európai Bizottság jelentése minden vizsgált területen súlyos, a jogállamiságot veszélyeztető problémákat azonosított Magyarországon. Mivel nem történt érdemi javulás a tavalyi eredményekhez képest, az ország jelentős uniós forrásoktól eshet el. Ráadásul egyes területeken a korábban azonosított problémák súlyosbodását, illetve újabb aggodalomra okot adó fejleményeket sorol a jelentés. 

Az Európai Bizottság idén második alkalommal készítette el az ún. jogállamisági jelentését. Ez minden EU-s tagállamban négy területet vizsgál: az igazságszolgáltatás függetlenségét, a korrupciót, a média helyzetét, valamint a fékek és ellensúlyok rendszerét. Az évente kiadandó jelentés célja a jogállamiság helyzetének figyelemmel kísérése minden tagállamban, valamint a jogállamisággal kapcsolatos párbeszéd és együttgondolkodás elősegítése. 

A jelentés elkészítése során az Európai Bizottság nemcsak a tagállamoktól kapott információkat veszi figyelembe: többek között civil szervezetek, újságírók vagy akár bírók is megoszthatják álláspontjukat az Európai Bizottsággal a jogállamiság helyzetéről. Ezzel a lehetőséggel élve márciusban nyolc magyarországi civil szervezet, az Amnesty International Magyarország, az Eötvös Károly Intézet, a K-Monitor, a Magyar Helsinki Bizottság, a Mérték Médiaelemző Műhely, a Political Capital, a Társaság a Szabadságjogokért és a Transparency International Magyarország együttműködésben válaszolt az Európai Bizottság kérdéseire. Az Európai Bizottság jelentése számos ponton tükrözi a civil szervezetek beadványában megfogalmazott aggályokat, ahogy azt a lenti, a jelentés legfontosabb megállapításait összefoglaló lista is mutatja.

Bár a jogállamisági jelentés sajnos idén sem tartalmaz konkrét és számonkérhető ajánlásokat, ezzel együtt pontosan kirajzolja azokat a jogszabályi és gyakorlati problémákat, amelyek szembemennek az uniós alapértékekkel. 

***

Az igazságszolgáltatás függetlensége

A jelentés több kérdésben visszautal a 2020-ban tett megállapításokra, és sok tekintetben arra a következtetésre jut, hogy változatlanul fennállnak a korábban beazonosított problémák és folytatódnak az aggályosnak ítélt gyakorlatok.

• A bírák önigazgatási testületét, az Országos Bírói Tanácsot (OBT) számos rendszerszintű korlát akadályozza abban, hogy ténylegesen betöltse alkotmányos funkcióját, és hatékony felügyeletet gyakoroljon az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke felett. A jelentés ilyen korlátként azonosítja, hogy az OBT nem jogi személy, nem kezdeményezheti a bírákat érintő jogszabályok módosítását, véleményét nem kell figyelembe venni a jogalkotás során.
• Noha az OBH új elnöke együttműködőbb az OBT-vel, mint elődje, Handó Tünde, az együttműködés kizárólag a jogszabályok által megkövetelt körben valósul meg. Ezen túl azonban semmilyen érdemi lépés nem történt a rendszerszintű problémák kiküszöbölése érdekében. A változatlan jogszabályi keretek tették lehetővé például, hogy az OBH-elnök több alkalommal is pályázati eljárás nélkül döntsön bírói kinevezésekről magasabb szintű bíróságokon.
• A jelentés szerint az új OBH-elnök töretlenül folytatja a bírósági vezetői pályázatok érvénytelenítésének gyakorlatát, amely már korábban is konfliktushoz vezetett az OBT és az OBH előző elnöke között. Az új OBH-elnök egyre gyakrabban, és a legtöbbször megfelelő indokolás nélkül dönt úgy, hogy nem kívánja a bírói tanácsok által alkalmasnak minősített jelölttel betölteni a megüresedett állást. A döntés eredményeként már három esetben az általa kiválasztott, ideiglenesen megbízott személyek kerültek vezető pozícióba.
• A bírói kinevezések kapcsán a jelentés rámutat arra is, hogy a bírósági vezetők a bírák előmenetele szempontjából fontos jogköröket gyakorolnak, és emlékeztet arra, hogy egyes jogkörök – így például az alkalmatlanná nyilvánítás lehetősége vagy a kirendelés lehetősége – a bírák elmozdíthatatlansága szempontjából aggályosak lehetnek.

A jelentés kiemelten foglalkozik a Kúriát érintő változásokkal, és komoly aggályokat fogalmaz meg a Kúria elnökének megválasztása kapcsán.

• A jelentés rögzíti a Kúria új elnökének megválasztását megelőző lépések kapcsán, hogy az új főbíró megválasztását a 2020-as jelentésben már vizsgált, újonnan bevezetett szabályok tették lehetővé. Felidézi, hogy az új szabályok szerint az alkotmánybírák kérésükre bírói kinevezést kaphatnak, majd mandátumuk lejártát követően a Kúrián helyezkedhetnek el, akkor is, ha korábban nem szolgáltak bíróként. 
• A jelentés kiemeli, hogy a Kúria elnökének megválasztására annak ellenére került sor, hogy az OBT közel egyhangú döntéssel elutasította a jelöltet, majd leszögezi, hogy a legfőbb bírói pozíció betöltésére nem az európai standardoknak megfelelően került sor.
• A Bizottság emlékeztetett arra, hogy a Kúria elnöke rendkívül erős igazgatási jogkörökkel rendelkezik, amelyek az új főbíró megbízatásával egyidejűleg tovább bővültek, kiegészülve a jogegységi panaszeljárással kapcsolatos jogkörökkel. Megállapította, hogy a Kúrián működő bírói tanácsoknak kizárólag véleményező szerepük van, ezért nem képesek ellensúlyozni a Kúria elnökének kiterjedt jogköreit. 
• A Kúria bírósági rendszeren belüli súlyára és a Kúria elnökét megillető igazgatási jogkörökre tekintettel a Bizottság súlyosan aggályosnak találta a Kúria elnökének megválasztásával kapcsolatos fejleményeket a bíróságok függetlensége szempontjából.

Korrupció elleni keretrendszer

• A közigazgatás legmagasabb szintjein továbbra is jelen van a kliensrendszer, nepotizmus és kivételezés kockázata. Ezt és a gazdasági és a politikai élet összefonódásának kockázatát az ellenőrzési mechanizmusok nem kezelik.
• A magas szintű korrupció üldözése továbbra is korlátozott. A korrupció elleni keretrendszer megerősítése érdekében az Európai Bizottság az ügyészségre vonatkozóan szükségesnek tartja az Európa Tanács GRECO-csoportja ajánlásainak teljes végrehajtását.  
• A közbeszerzéseket illetően a jelentés felhívja a figyelmet arra, hogy ez év áprilisában töröltek egy olyan szabályt a közbeszerzési törvényből, amely szerint az európai uniós támogatásból megvalósuló beszerzés esetében a közbeszerzési törvény szabályait köteles alkalmazni az állam által alapított vagyonkezelő alapítvány és az ilyen alapítvány által fenntartott jogi személy akkor is, ha nem minősül a törvény értelmében ajánlatkérőnek. Ezzel kapcsolatban a Bizottság arra utal, hogy a vagyonkezelő alapítványok közbeszerzési státusza nem egyértelmű, vagyis a módosítással szűkült a közbeszerzési törvény alkalmazási köre, és ezáltal nőtt a korrupciós kockázat is.
• A jelentés kiemeli a világjárvánnyal kapcsolatban közbeszerzési eljárás nélkül megvalósított beszerzésekkel kapcsolatos aggályokat is.
• A jelentésben először jelenik meg az a kritika, miszerint, ha az OLAF eljárást indít egy projekttel kapcsolatban, akkor a magyar kormány gyakran kivonja ezeket a projekteket az uniós finanszírozásból; továbbá, hogy a kormány nem a korrupt kedvezményezettektől hajtja be a visszafizetendő uniós forrásokat, hanem azokat a hazai költségvetésből állja.
• A jelentés megállapítja, hogy a magyar fél többszöri kérés ellenére sem jelölt meg olyan magyar hatóságot, amely segítené az OLAF helyszíni vizsgálatait.
• A jelentés aggályát fejezi ki a pártfinanszírozási rendszer átláthatóságával kapcsolatban.
• A jelentés felhívja a figyelmet a vagyonnyilatkozati rendszer hiányosságaira is, és felidézi, hogy az Országgyűlés mentelmi bizottsága lényegében egyetlen jelzés esetében sem vizsgálta meg a kifogásolt vagyonnyilatkozatokat az elmúlt öt évben. Ehhez kapcsolódóan felhívja a figyelmet arra is, hogy egy ideje csak rendkívül korlátozottan végezhet a NAV vagyongyarapodási vizsgálatokat.
• A jelentés ugyanakkor nem tesz említést a magyarországi közbeszerzések számos egyéb szabályozási és gyakorlati problémájáról: például az egyajánlatos eljárások magas arányáról (40%), vagy arról, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság intézményes függetlensége sincs törvényileg garantálva. Nem esik szó továbbá arról sem, hogy az EU-s pénzek elköltése és monitorozása során csak korlátozottan érvényesül a partnerség elve. Hiányosságnak tartjuk azt is, hogy nem emeli fel a szavát a jelentés a jogi személyek tulajdonosi szerkezetének átláthatatlansága miatt, különösen a tényleges tulajdonosi adatbázis nyilvánosságának hiányával és a magántőkealapok átláthatatlanságával kapcsolatosan.

Médiapluralizmus

• A médiarendszer működésével, sokszínűségével kapcsolatban a jelentés a Médiatanács függetlenségének hiányát, a kormányközeli média további koncentrációját, a független média visszaszorítását, kiemelten a Klubrádió frekvenciájának elvesztését és az Index tulajdonosváltását, a médiatulajdonosi viszonyok átláthatóságának hiányosságait, valamint az állami hirdetések diszkriminatív elhelyezését emeli ki. 
• Túlzottan óvatosan fogalmaz a jelentés, amikor a Médiatanács függetlenségének hiányát „közepes kockázatként” határozza meg. Az elmúlt évben nemcsak a Klubrádió pályáztatásával kapcsolatos visszásságok,  hanem a kormányközeli rádiók terjeszkedése is egyértelműen igazolta a hatóság elfogultságát. A Médiatanács egyetlen esetben sem adott helyt a közszolgálati médiával szembeni kiegyensúlyozottsági panaszoknak, és eljárást sem indított a közszolgálati média vezető szerkesztőjének a munkatársaival szembeni politikai fenyegetés miatt.
• A jelentés szerint bár továbbra is sokféle médium működik Magyarországon, a médiapiac sokszínűségét negatívan befolyásolja a tulajdonosi koncentráció néhány kormánypárti üzletember kezében és az ebből eredő szerkesztői függetlenség hiánya. Ez valójában azt jelenti, hogy a médiapiac sokszínűsége nagyon törékeny. A nem kormánypárti médiumok többsége nem rendelkezik stabil gazdasági háttérrel, és így kell versenyben maradniuk a közpénzből finanszírozott kormánypárti médiával szemben.
• A jelentés megállapítja, hogy az állami költések teszik ki a médiapiac teljes reklámbevételének mintegy egyharmadát, és e reklámköltések 85%-a kormánypárti médiavállalkozásokhoz került. A Bizottság szerint ez a helyzet lehetővé teszi az ellenőrzést mind a kormánypárti, mind egyes független médiumok felett. A jelentés nem említi, hogy az Európai Bizottság maga is tehetne e reklámköltési gyakorlat ellen, ha elbírálná az előtte fekvő versenyjogi beadványt.
• Nem említi a jelentés a közszolgálati média helyzetét, annak elfogultságát és átláthatatlan finanszírozását. Utóbbival szemben a Bizottság megint csak hatékonyan felléphetne, ha elbírálná a 2016 óta előtte fekvő versenyjogi panaszt.
• A jelentés megállapítja, hogy a sajtó munkatársainak továbbra is változatos akadályokkal, fenyegetésekkel kell szembenézniük, melyek a munkavégzésük akadályát jelentik. Mind a kormánypárti sajtó, mind kormánypárti politikusok negatívan nyilatkoznak róluk.
• A járványhelyzetben tovább romlottak a sajtó információhoz jutásának lehetőségei: a sajtótájékoztatók hozzáférhetőségének korlátozottsága, a sajtó kérdéseire történő szelektív válaszadás (illetve ignorálás), továbbá az egészségügyi dolgozók nyilatkozatsopjának előírása mind ezt eredményezte.
• A közérdekű adatokhoz való hozzáférés nehezebbé vált, mivel a kormány a veszélyhelyzetben egy olyan rendeletet adott ki, amely a járvánnyal kapcsolatos feladatok biztosítása érdekében jelentős határidő-hosszabbítást tesz lehetővé az adatkezelők számára a közérdekű adatigénylések teljesítésére (a vonatkozó törvény 15 napon belüli teljesítést ír elő, mely 15 nappal meghosszabbítható, a rendelet szerint pedig – hosszabbítással – akár 90 napra is növelhető a határidő). Bár az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a határidő meghosszabbítását indokolni kell, magát a szabályt alkotmányosnak találta. Ez a szabály tovább nehezítette az információkhoz eleve nehezen hozzájutó független sajtó helyzetét.
• A közérdekű adatokhoz való hozzáférést nehezítheti az Alaptörvény 2020 végi módosítása is, mely jelentősen szűkítette a közpénz definícióját – ezzel kapcsolatban már bírósági ítélet is született.
• A fentieken túl a jelentés megemlíti, hogy az Európa Tanács konkrét esetekben is aggályait fejezte ki: ilyen volt például  a Klubrádió frekvenciapályázatával kapcsolatos ügy, az Index hírportállal kapcsolatos fejlemények, a Külgazdasági és Külügyminisztérium nagykövetségeknek címzett adatkérése, melynek célja magyar újságírókról való információszerzés volt, vagy egyes nyomtatott lapokkal szembeni, GDPR-alapú eljárások, melyek egyes lapszámok visszahívásához vezettek.

Fékek és ellensúlyok rendszere

• A jelentés kifogásolja, hogy a gyakori és váratlan jogszabályváltozások aláássák a szabályozási környezet kiszámíthatóságát, hogy nem mindig biztosított a megfelelő felkészülési idő a jogszabályok alkalmazására, és ha van is a jogalkotással kapcsolatban konzultáció (társadalmi egyeztetés), az csupán formális.  

• Az Európai Bizottság szerint a kormánynak adott veszélyhelyzeti felhatalmazás továbbra is kérdéseket vet fel a tág hatáskörök és a pontos határidő hiánya miatt, valamint egyes veszélyhelyzeti intézkedések szükségessége és arányossága is megkérdőjelezhető.
• A jelentés szerint aggályok merülnek fel az alapvető jogok biztosának függetlenségével és működésének hatékonyságával kapcsolatban. Eközben az ombudsman új hatásköröket kapott, például az Egyenlő Bánásmód Hatóság megszüntetésével, amelynek kapcsán az Európa Tanács emberi jogi biztosa is kifejezte aggodalmát.
• Sajnálatos módon az idei jelentés sem tér ki arra, hogy kormánytöbbség módszeresen felszámolta azon intézmények, így például az Alkotmánybíróság függetlenségét, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom ellensúlyai legyenek. Kritizálja ugyanakkor azt a lehetőséget, hogy közhatalmat gyakorló szervek is nyújthatnak be alkotmányjogi panaszt. 
• Az Európai Bizottság szerint a kormánnyal szemben kritikus civil szervezetek továbbra is nyomás alatt állnak Magyarországon, és kiemeli, hogy kötelezettségszegési eljárást kellett indítania, mert a kormány az Európai Unió Bíróságának ítéletével szembemenve hónapokon keresztül nem helyezte hatályon kívül a külföldi támogatásban is részesülő civil szervezeteket stigmatizáló 2017-es törvényt.
• A jelentés kitér az újonnan létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványokra is, amelyek úgy részesültek jelentős állami finanszírozásban, hogy a kuratóriumokban miniszterek és államtitkárok is ülnek, miközben kérdéses ezeknek az alapítványoknak az átláthatósága.

Blogposztunk a 2020-ra vonatkozó beadványunkról itt található. 

Amnesty International Magyarország

Eötvös Károly Intézet

K-Monitor

Magyar Helsinki Bizottság

Mérték Médiaelemző Műhely

Political Capital

Társaság a Szabadságjogokért

Transparency International Magyarország