Rendszerszintű változtatásokat kér a kormánytól az uniós jogállamisági jelentés

Az Európai Bizottság idén harmadik alkalommal készítette el a jogállamisági jelentést. Ez minden tagállamban négy területet vizsgál: az igazságszolgáltatás függetlenségét, a korrupció elleni fellépés hatékonyságát, a média helyzetét, valamint a fékek és ellensúlyok rendszerét. Az évente kiadott jelentés célja a jogállamiság helyzetének figyelemmel kísérése minden tagállamban, valamint a jogállamisággal kapcsolatos párbeszéd és együttgondolkodás elősegítése.

Az Európai Bizottság jelentése Magyarország esetében minden vizsgált területen egyenként is súlyos, összességében pedig rendszerszintű problémákat azonosított. Érdemi javulás egyik területen sem tapasztalható a jelentés szerint, bizonyos területeken pedig még tovább is romlott a helyzet. Mindez azért is aggasztó, mert ahogy az uniós helyreállítási alapról a magyar kormány és a Bizottság között jelenleg is zajló tárgyalások, vagy a nemrég elindított, az uniós pénzek védelmét szolgáló ún. feltételességi mechanizmus is mutatják, az ország összesen majdnem 28 milliárd euró összegű, azaz mai áron számolva közel 11 000 milliárd forintot kitevő vissza nem térítendő uniós forrástól eshet el, ha nem felel meg a jogállamisági feltételeknek.

Noha a kormány a közelmúltban ismertette négy vállalását az uniós követelmények tiszteletben tartásáról, ezek egyrészt eleve elégtelennek tűnnek, másrészt még a végrehajtásuk esetén is kérdéses, hogy tényleg hatásosak lennének-e.

Az idei jogállamisági jelentés fontos újítása, hogy konkrét és számonkérhető ajánlásokat fogalmaz meg a tagállamok kormányai számára az uniós alapértékeknek való megfelelés érdekében. Az ajánlások megmutatják, hogy mely területeken lenne szükséges változtatni a jogszabályokon és a gyakorlaton. A kormány számára is számos ilyen ajánlást fogalmazott meg az Európai Bizottság, minden területen rendszerszintű változtatásokat kérve. 

A jelentés elkészítése során az Európai Bizottság nemcsak a tagállamoktól kapott információkat vette figyelembe: többek között civil szervezetek, újságírók vagy akár bírók is megoszthatták álláspontjukat a jogállamiság helyzetéről. Ezzel a lehetőséggel élve januárban kilenc magyarországi civil szervezet, az Amnesty International Magyarország, az Eötvös Károly Intézet, a K-Monitor, a Magyar Helsinki Bizottság, a Mérték Médiaelemző Műhely, az Ökotárs Alapítvány, a Political Capital, a Társaság a Szabadságjogokért és a Transparency International Magyarország közösen válaszolt az Európai Bizottság kérdéseire. Az Európai Bizottság jelentése számos ponton tükrözi a civil szervezetek beadványában megfogalmazott aggályokat, ahogy azt a Bizottság legfontosabb megállapításait és ajánlásait összefoglaló lenti lista is mutatja.

***

A Bizottság először is emlékezteti a magyar kormányt arra, hogy hajtsa végre az Európai Unió Bíróságának ítéleteit, és szüntesse meg a kötelezettségszegési eljárásokban megjelölt uniós jogsértéseket. Emellett a kormánynak kezelnie kell a 7. cikkes eljárás és a feltételességi mechanizmus, valamint az EU ún. országspecifikus ajánlásaiban azonosított jogállamisági problémákat.

1. Az igazságszolgáltatás függetlensége

Az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályok változatlanul fennállnak. A megoldatlan rendszerszintű problémák zöme a bíróságok igazgatási rendszerén belül a fékek és ellensúlyok hiányára vezethető vissza.

• Az Országos Bírói Tanács (OBT) jogkörei továbbra sem teszik lehetővé, hogy hatékony felügyeletet gyakoroljon az igazgatási jogkörökkel felruházott Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke felett, és további garanciákra van szükség az OBH elnök esetleges önkényes döntéseivel szemben. 
• Az Európai Bizottság szerint a hatékony felügyelet hiánya lehetővé teszi, hogy az OBH elnöke önkényes módon dönthessen a bírák előmeneteléről és jutalmazásáról. A jelentés rámutat arra, hogy a jogszabályi környezet 2021-ben hogyan járult hozzá a bírói előmenetellel kapcsolatos önkényes döntések meghozatalához. A Bizottság a nevesített esetek körében az alábbi fejleményeket tartja aggályosnak:

— a Kúria ítélete szerint a pályájuk elején határozott időre kinevezett bírák nem támadhatják meg az alkalmatlanná minősítésről szóló döntést, ilyen módon már azelőtt el lehet őket távolítani a bírói pályáról, hogy egy független és pártatlan bíróság érdemben felülvizsgálná a minősítést;

— a Kúria ítélete szerint bíróság előtt nem támadható meg az OBH-elnök azon döntése sem, amellyel indokolás nélkül eredménytelenné nyilvánít egy bírói pályázati eljárást;

— az OBH elnöke nem minden megüresedett álláshelyre ír ki pályázatot, és gyakran pályázat nélkül nevez ki bírókat; 

— az OBH elnöke és a bírósági vezetők törvényi korlátozások nélkül dönthetnek a bírák részére osztható jutalmakról, és nincsenek világos feltételei annak sem, hogy egyáltalán milyen bírói tevékenység alapján adható jutalom;

— az igazgatási vezetők teljesen szabad kezet kaptak a közigazgatási ügyekben eljáró bírók kijelölésére. A Bizottság a bírák függetlensége szempontjából aggályosnak találta, hogy bármelyik bírót önkényesen el lehet távolítani a közigazgatási ügyekben eljáró bírák köréből.  

• Az Európai Bizottság ismét számon kérte a Kúria elnökének megválasztására vonatkozó szabályokat, amelyek az ország legfelsőbb bírósága feletti politikai befolyás kockázatát hordozzák magukban.
• Azt is ajánlja a Bizottság, hogy a bírákat ne lehessen felelősségre vonni, ha a munkájukat végezve előzetes döntéshozatalt kezdeményeznek az EU Bírósága előtt. Ez történt Vasvári Csaba bíró esetében, akinek a perében az EU Bírósága is kimondta: csak a bírón múlhat, hogy ilyen eljárást kezdeményez-e. 
• A Bizottság szerint az ügyelosztás területén sem oldódtak meg a már korábban is jelzett súlyos problémák. A Kúria ügyelosztási rendje például nem mondja meg, hogy az egyes tanácsokon belül kik lesznek azok a bírák, akik az adott perben ítélkezni fognak. Az ügyfelek sem ellenőrizhetik, hogy milyen szabályok alapján jelölték ki az ügyükben ítélkező bírókat. Ráadásul ezt az ügyelosztási rendet a Kúria elnöke egymaga állapíthatja meg. A Bizottság szerint erősebb jogköröket kellene adni a Kúrián belül a bírói testületeknek a kúriai elnök ellenőrzésére.  
• Aggasztó a kinevezések rendszere is a Kúrián. Továbbra sincs akadálya, hogy olyan bíró kerüljön annak az élére, aki  egy percet sem dolgozott rendes bíróként korábban, ahogyan Varga Zs. András esetére is igaz. A rendes pályázati eljárásokat rendkívüli kirendelésekkel kerülik meg, de az is előfordul, hogy nem a szakmailag legfelkészültebb, hanem a politikai hátszéllel rendelkező jelölt kapja meg az állást: így került például Hajas Barnabás volt igazságügyi államtitkár a legmagasabb bíróság bírói székébe. A Bizottság azt ajánlja, szigorítsák a kúriai elnökké választás feltételeit, és a pályázaton kívüli kinevezések lehetőségét szüntessék meg a Kúrián.

2. Korrupció elleni keretrendszer

A kormány által csúcsra járatott korrupció több ezer milliárd forintban mérhető kárt okoz a magyar embereknek, az Európai Unió ugyanis befagyasztotta a Magyarországnak járó támogatásokat.

A Bizottság mindaddig nem fizeti ki a koronavírus okozta válság utáni kárelhárításra szánt Helyreállítási Alapból jelenleg lehívható 5,8 milliárd euró, azaz jelenlegi árfolyamon több mint 2300 milliárd forintnyi vissza nem térítendő támogatást, amíg a kormány nem tesz hathatós intézkedéseket a rendszerszintű korrupció visszaszorítására. Az EU által biztosított kedvezményes hitelről pedig az érdemi egyeztetések meg sem kezdődtek a két fél között, miután a kabinet konkrét terveit nem, csupán szóbeli igényét jelentette be annak felvételére.

Szintén a jogállami követelmények módszeres semmibevétele az oka annak, hogy az Európai Unió 2021 és 2027 közötti időszakra szóló költségvetéséből Magyarország számára elérhető összesen mintegy 22 milliárd eurónyi, vagyis nagyjából 9 ezer milliárd forintra rúgó forrás sem hozzáférhető egyelőre.

A Bizottság a jogállamiságról most kiadott jelentésében különösen kritikus a korrupció elleni intézkedések hatásosságát illetően. A jelentés kiemeli, hogy az ügyészség továbbra sem küzd eléggé elszántan a közpénzeket érintő visszaélések ellen a kormány számára kellemetlen esetekben, amit tetéz, hogy a vádhatóság jóformán senki által nem ellenőrizhető módon dönt a korrupciós eljárások megszüntetéséről. Változatlanul súlyos probléma a közbeszerzési eljárásokban a valódi verseny alacsony szintje, amit az is jelez, hogy 100 közbeszerzési eljárásból 39 esetben egyetlen cég tesz ajánlatot. A jelentés a vagyonnyilatkozati rendszer súlyos hiányosságait is kiemeli. A jogszabályoknak társadalmi egyeztetés nélküli, gyorsított eljárásban történő elfogadása pedig aláássa a kiszámíthatóságot és a kormányzásba vetett bizalmat.

A súlyos és ismétlődő kritikákra aligha lesz elégséges megoldás a magyar kormány által a múlt héten vállalt néhány intézkedés. Az ügyészség által megszüntetett korrupciós nyomozások esetében önmagában a bírói felülvizsgálat csak szépségtapasz. Ehhez hasonlóan azzal a vállalással, miszerint a jövőben 15 százalék alá csökken az egyajánlatos közbeszerzések aránya, a kormány inkább  csak saját magát leplezte le, hiszen elviekben a hatalomnak semmi köze nincsen ahhoz, hogy kik és hányan indulnak az állami tendereken. 

A közhatalmi tisztségviselők és a politikusok gazdagodásáról még a jelenlegi, eleve működésképtelen vagyonnyilatkozati rendszernél is kevesebb hiteles információval szolgáló megoldás tervezett bevezetése pedig nem több politikai cinizmusnál, függetlenül attól, hogy a kormány ezúttal éppen az Európai Parlamentet tekinti hivatkozási alapnak. Arról nem is beszélve, hogy az államvezetés képtelen elszakadni a senkivel nem egyeztetett és erőből áttolt döntésekkel történő kormányzás módszerétől. Ezt legfrissebben az adószabályok átírásával szétverni tervezett KATA-rendszer példázza, amire éppen pár nappal azután került sor, hogy a kormány megígérte a Bizottságnak az ilyen típusú jogalkotás felszámolását.

Miközben a kormány továbbra sem mutat igazi elszántságot a korrupció leküzdésére és a bizalom helyreállítására, még a saját, elkésett és elégtelen vállalásait sem képes a gyakorlatban érvényre juttatni.

3. Médiapluralizmus

• A jelentés szerint meg kell erősíteni a médiahatóság, illetve a Médiatanács funkcionális függetlenségét. Ezzel kapcsolatban a jelentés problémaként azonosítja például, hogy a Médiatanács tagjait a kormánypárt egymaga jelöli. A jelentés kitér arra is, hogy a Klubrádió és a Tilos Rádió a Médiatanács döntése alapján vesztették el a frekvenciájukat, és hogy a Klubrádió ügye miatt kötelezettségszegési eljárás folyik Magyarország ellen.
• Az állami média anyagi és szerkesztői függetlenségével kapcsolatos problémák kezelése érdekében a Bizottság azt javasolja, hogy erősítsék meg az állami média működésének függetlenségét, illetve a szerkesztői szabadságot célzó szabályokat és mechanizmusokat a közszolgálati médiára vonatkozó európai sztenderdek figyelembevételével.   
• A jelentés szerint a kormányközeli sajtótermékek állami reklámköltésekkel való megtámogatása egyenlőtlen médiapiaci helyzetet eredményez. A Bizottság ezzel kapcsolatban azt javasolja, hogy szülessen olyan jogszabály, amely biztosítja az állam és az állami cégek általi hirdetések tisztességes és átlátható elosztását a médiatermékek között.
• Az újságírók továbbra is változatos akadályokkal szembesülnek a munkájuk során. A bizottsági jelentésből természetesen nem hiányozhat a 2021-es év egyik legnagyobb botránya, a Pegasus-ügy sem. Bár a többek között ügyvédeket – köztük a Magyar Ügyvédi Kamara elnökét – és független újságírókat érintő titkos megfigyelések kapcsán a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság és az ügyészség is vizsgálódott, de egyikük sem állapított meg jogsértést a kémszoftver alkalmazása miatt. Magyarországon a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés engedélyezése és ellenőrzése nincs bírói kontrollhoz kötve, így azt gyakorlatilag a kormány engedélyezi saját maga (az irányítása alatt álló titkosszolgálatok) számára. A jelentés arra is kitér, hogy külső kontroll hiányában például az ügyvédek megfigyelése komoly aggodalomra ad okot, mert gyengíti a függetlenségüket és aláássa az ügyvédi titoktartás intézményét.
• A közérdekű adatokhoz való hozzáférés továbbra is nehézségekbe ütközik: továbbra is él például az a szabály, amely 15 napról 45 napra emeli a közérdekű adatigénylésekre való válaszadás határidejét. Emellett a hatóságok sok esetben bírói döntés ellenére sem adnak ki közérdekű adatokat. 

4. Fékek és ellensúlyok rendszere

• A jogalkotási folyamat átláthatatlansága és rossz minősége, így például a társadalmi egyeztetés teljes hiánya továbbra is probléma a Bizottság szerint. A kormány emellett olyan szabályok megalkotására használta a COVID-járvány örvén kapott felhatalmazását, amelyeknek nem volt közük a járvány kezeléséhez – így korlátozta például a sztrájkjogot.
• Az alapvető jogok biztosát a függetlenségének hiányával kapcsolatos aggályok miatt „lefokozták”: elvesztette nemzeti emberi jogi intézményi „A” státuszát. A jelentés kitér arra is, hogy a Velencei Bizottság súlyos kritikákat fogalmazott meg az Egyenlő Bánásmód Hatóság megszüntetése és az alapvető jogok biztosa hivatalába olvasztása kapcsán.
• Az állami szervek nem hajtják megfelelően végre az európai és magyar bírósági döntéseket. Magyarország az Emberi Jogok Európai Bírósága által az elmúlt 10 évben ún. vezető ügyekben hozott ítéletek 71%-át nem hajtotta még végre.
• A jelentés szerint problematikus, hogy közhatalmat gyakorló szervezetek is megtámadhatnak bírósági döntéseket az Alkotmánybíróság előtt. A Bizottság emellett súlyosan aggályosnak ítélte az AB 2021. decemberi döntését, amely tulajdonképpen feltételhez kötötte az EUB ítéleteinek való megfelelést.
• A jelentés szerint a civil szervezeteken továbbra is nagy a nyomás. A Bizottság ezért külön ajánlásban hívja fel a kormányt arra, hogy szüntesse meg a civil szervezetek szabad működésének útjában álló, azt megnehezítő akadályokat. Erre a nehezítésre példa a „közélet befolyásolására alkalmas” szervezetekről szóló törvény, ami alapján az Állami Számvevőszék a közelmúltban civil szervezetek százainál kezdett vizsgálatot. Emellett a civilek állami támogatásának részrehajló és politikailag elfogult elosztását is kiemeli a jelentés. 
• A jelentés a korábbi évekhez hasonlóan ismét kitér arra, hogy a független civil szervezeteket gyakran bélyegzi a kormány, illetve a hozzá közel álló sajtó „külföldi érdekeket szolgálóknak”, „politikainak” és „ügynöknek”. Az elmúlt időszakban elsősorban a szexuális és nemi kisebbségeket képviselő civil szervezetek kerültek a támadások középpontjába: itt említi meg a jelentés, hogy a Nemzeti Választási Bizottság a propaganda-népszavazás után összesen 9 millió forintra büntette az érvénytelen szavazatokra buzdító civileket.

Sajnálatos, hogy a számos felsorolt probléma ellenére a Bizottság csak a civil szervezetek kapcsán fogalmazott meg ajánlást. Emellett sajnos az idei jelentés sem tér ki arra, hogy kormánytöbbség módszeresen felszámolta azon intézmények, így például az Alkotmánybíróság függetlenségét, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom ellensúlyai legyenek.

***

Az Európai Bizottság összefoglaló jelentése itt, a Magyarországra vonatkozó külön jelentés pedig itt érhető el. A civil szervezetek beadványának angol eredetije itt, magyar fordítása pedig itt olvasható.

Amnesty International Magyarország
Eötvös Károly Intézet
K-Monitor
Magyar Helsinki Bizottság
Mérték Médiaelemző Műhely
Ökotárs Alapítvány
Political Capital
Társaság a Szabadságjogokért
Transparency International Magyarország